행정학 이론 1 - 정부와 NGO, 행정의 가치, 행정이념의 변천

 

 

쟁점 정부와 NGO와의 관계

 

정부와 NGO관계를 보는 시각은 크게 보완적(협조적)이냐, 대립적이냐 하는 이분법적이고 단선적인 시각에서 최근에는 다음과 같이 중층적이고 복잡한 관계로 바뀌고 있다.

 

1) Gidron(1992)의 모형 : 4가지모형

 

재정부담과 공공서비스 공급이라는 두가지 측면에서 정부와 NGO관계를 다음 네가지 모델로 구분

모형	정부주도형	이중혼합형	상호공조형	제3섹터주도형
재정부담	정부	정부/제3섹터	정부	제3섹터
서비스공급	정부	정부/제3섹터	제3섹터	제3섹터

 

2) Coston(1998)의 모형 - 제도적 다원주의 유형

 

Coston은 제도적 다원주의에 대하여 이를 정부가 수용할 것이냐 혹은 거부할 것인가와 관계의 공식화 정도 그리고 양자간 권한관계 대칭 혹은 비대칭적이라는 3대기준을 변수로 정부와 NGO관계를 8가지로 유형화

* 제도적 다원주의(institutional pluralism) : 국가에 의한 독점적인 공공서비스 제공이 아닌 민간집단에 의해서도 공공서비스 공급이 이루어져야 한다는 입장

 

 

 

(강) 재정의 자율성 (약)

활동의 (강)	자 율 형	협 력 형
자율성 (약)	권위주의적 억압 또는 민주적 포섭형	종 속 형

 

① 자율형 : 재정과 활동의 자율성이 높은 성숙된 시민사회에서 많이 발견되는 유형(우리나라 경실연, 참여연대 등)

② 협력형 : 정부로부터 재정지원은 받으면서도 활동은 정부의 간섭을 거의 받지 않는 유형으로 시민단체가 자발성과 필요에 따라 정부에 협력한다.

③ 권위주의적 억압 또는 민주적 포섭형 : 민주적 포섭형이란 사회가 어느 정도 민주화가 진전되면서 시민단체가 조직화와 정치화를 통하여 역량을 강화함에 따라 정부가 시민단체의 순응을 확보할 전략으로 명시적이거나 또는 묵시적으로 시민단체의 정책변화에 대한 요구를 수용하거나 시민단체의 유력인사를 정부의 주요 기관에 임용하는 식으로 포섭하는 방식을 의미한다. 이른바 적응적 흡수(co-optation)를 시도하는 것이다. 반면 권위주의적 억압형에서는 정부와 NGO의 관계는 갈등관계를 나타낸다.

④ 종속형 : 재정과 활동의 자율성이 낮은 우리나라의 관변단체 (새마을운동협의회, 바르게살기운동협의회 등)

 

4) 권해수(1999)의 모형

 

정부와 NGO간 목적과 수단의 일치여부에 따라 자율관계, 관용관계, 갈등관계, 억압관계로 구분

일치 < 목 적 > 불일치

수단(일치)	자율관계	관용관계
(불일치)	갈등관계	억압관계

* NGO 의 역할과 기능

1) 잘못된 정책이나 행정일탈에 대한 경고자. 수행중인 정책에 대한 지속적인 감시자 역할을 수행(정책감시자)

2) 문제의 발굴 문제에 대한 관심의 환기, 여론형성, 대안제시 등을 통하여 정책제언자로서의 역할

3) 정보의 수집제공, 정책에 대한 압력행사, 집행된 정책에 대한 오류수정 등 정책과정의 파트너 역할 수행

4) 재해구조. 사회봉사활동 등 사회적 서비스를 직접 공급하는 공급주체로서의 역할

5) 국제기구에 대한 영향력 행사, 국경을 초월한 연대와 협조 등 국제적인 협조자로서의 역할

* 유용성

1)정부조직의 확대없이 복지서비스 등 공공서비스의 공급총량을 증대 시킬 수 있다

2) 지역주민의 요구에 근접한 서비스, 국민에게 다가가는 근린(근접)정부를 실현 할 수 있다.

3) 시민참여에 의한 자율적인 규제기능으로 정부규제를 줄일수 있다.

4) 민관간의 거리감 해소와 선의의 협조관계, 신뢰감, 행정의 반응성이 높아진다.

5) 자원봉사 활용으로 행정의 경비감소와 주민의 자발적 참여의식을 함양할수 있다.

* 한계

1) 책임성, 안정성, 구속력이 미흡

2) 사업분야가 인권, 환경 등으로 제한되고, 운영자금, 사업규모도 제한적

3) 자원봉사주민들의 무경험과 비전문성으로 인한 비효율이 문제된다.

4) 공무원들은 주민들을 행정서비스생산의 기여자(공동생산자)로 보지 않고 소비자 내지는 생산활동에 대한 평가자로만 보려는 경향아 있기 때문에 주민참여를 자신들의 영역침해로 여길지 모른다.

5) 활동면이나 재정적으로 자율성이 부족한 경우 광변단체화가 우려

* NGO 활성화를 위한 전제조건

1) 시민의 대표성 확립

2) 시민단체간 연대강화

3) 행정. 재정상, 자율성 확보

 

 

 

 

제3절 행정의 가치와 지도이념

1. 행정과 가치

Ⅰ. 가치와 사실

가치란 바람직한 것에 대한 사람들의 관념으로서 사람의 선호. 욕구. 소망이나 도덕적 의무, 옳고 그름에 대한 주관적이고 규범적인 판단기준

정행1원론, 사회과학의 기초

사실이란 있는 그대로의 존재하는 객관적인 자료나 현상으로서 주관적인 평가와 판단이 배제된 영역

자연과학의 기초, 정행2원론

* 행정철학

(1) 의의 : 행정철학은 의사결정자의 신념의 원천이자 행정이념의 기준으로서 행정학연구에 있어 행정이 추구하며 실현하는 궁극적 가치가 무엇인가, 행정인들은 어떤 가치에 기초하여 행정행위를 하여야 하는가 등의 가치규범적 문제를 주요 연구초점으로 하는 영역

(2) 대두 : 1970년대 신행정학(가치주의)에서 강조

(3) 행정철학 모형 : Bellone(가치와 규범 강조), Hodgkinson(행정철학을 향하여),

 

Ⅱ. 가치의 본질에 관한 다양한 접근법

(1) C. T. Goodsell의 가치접근법

(2) Kaplan 의 가치접근법

1) 개인적 맥락 : 개인의 가치관이나 욕구, 선호를 기준으로 판단하는 경우

2) 표준적 맥락 : 특정집단이 어떤 가치를 가지고 있다는 식으로 가치를 파악하는 경우

3) 이상적 맥락 : 개인의 선호나 특정지반의 가치관을 초월하는 가치로서 가장 바람직한 가치기준

(3) Anderson 가치기준(공공정책결정의 기준)

1) 정치적 가치

2) 조직의 가치

3) 개인적 가치

4) 정책의 가치 : 공익이나 도덕적 신념, 윤리적 기준에 의하는 것 - 가장 바람직함.

5) 이념적 가치 : 이데올로기

(4) B. Bozeman 의 행정가치(정책철학으로서의 공익관)

1) 합리주의 : 현실세계의 문제는 보다 과학적이고 체계적인 조사, 분석으로 해결할 수 있다고 보는 입장

2) 이기주의

3) 보호주의 : 절차적 공익관

4) 이전주의 : 규범적 공익관으로 가진 자로부터 가지지 못한 자에게 재배분(이전)해주는 것이 복지국가의 정책철학이라고 전제

5) 중개주의 : 공리주의적 공익관

6) 실용주의 : 다원적공익관 또는 점증주의적 정책결정모형으로서 현실상황에 따라 적절히 대처하는 것이 정책결정의 원리

 

 

 

 

 

 

2. 행정이념의 변천과 유형

Ⅰ. 의의

행정이 지향하는 최고가치, 이상적 미래상, 또는 행정철학, 행정의 지도정신, 공무원의 행동지침 및 방향을 의미

행정수요가 변동됨에 따라 시대마다 다양하고 유동적일 뿐 아니라 행정이념 간에 상충이 될 수 있으므로 적절한 조화가 필요

Ⅱ. 행정이념의 기능

① 행정의 방향. 지침을 제시 ② 이념상호간의 우선순위를 정립

③ 행정의 존재가치 부여 ④ 행정목표의 최대한 달성

⑤ 행정의 환경변동대응능력의 증진 ⑥ 행정활동에 대한 평가기준 정립 ⑦ 시대적 가치관 반영

Ⅲ행정이념의 종류와 변천

합법성 : 법률적합성 - 19C 초 근대입법국가 - 관료제 이론(1901)

능률성 : 산출/투입, - 19C말 엽관제의 페단 → 관리 도입(성립기) → 기계적능률성

대내적 : 공무원 기계적 능률 → 사회적 능률(1930-40) 행정관리설

대외적 : 국민

민주성 : 대내적 : 공무원 통치기능설

대외적 : 국민

합리성 : 수단이 목표달성에 기여한 정도(목표에 대한 수단의 적합성) 사이몬 행태론 = 합리적 의사결정

효과성 : 목표달성도, 질적개념 산출과 목표의 관계 발전행정론

사회적 형평 : 불리한 위치에 있는 사람 신행정론

생산성 : 능률성(양) + 효과성(질) 신공공관리론(NPM)

Ⅳ. 해정이념간의 상호관계와 우선순위

1. 부합관계 : 민주성과 대응성 민주성과 형평성 민주성과 공익성 민주성과 합법성 민주성과 책임성

능률성과 효과성

2. 상충관계

(1) 민주성과 능률성 : 엽관제나 대표관료제와 실적주의나 직업관료제의 딜레마

(2) 합법성과 대응성 : 예측가능성, 안정성과 신축성, 재량성

(3) 민주성과 중립성 : 민주성이 가치성, 대표성, 형평성 합의성을 중립성은 기술, 도구, 능률, 자율성을 추구

(4) 능률성과 형평성 : 자원 최적배분과 소득재배분, 즉 성장(분배정책)과 복지정책(재배분정책)의 딜레마

(5) 능률성과 가외성 : 경제성 대 여유분(신뢰성)

* 능률성과 효과성 : 능률성은 양적(산출)개념, 효과성은 질적(결과)개념으로 반드시 일치하지는 않으며 충돌의 소지도 있으나 효과성과 능률성을 전제로 한다는 잠과 능률에 의한 수단의 극대화가 목표달성의 극대화로 연계된다는 점 에서 양자는 보완적 관계로 보는 것이 일반적

3. 우선순위

1) 본질적.종국적 가치: 형평성. 공익성. 지유. 평등 등

2) 수단적 .도구적 가치 : 민주성, 생산성, 효과성, 능률성. 합법성

단 민주성에 형평성. 공익성 책임성 등이 포함 된다고 보고 민주성을 가장 총괄적인 종국적 가치로 보는 입장

1) 민주성과 형평성은 행정의 목적가치이자 헌정원리에 속한다

2) 형평성은 민주성의 한 부분이 될수 있는 행정의 지도원리

3) 민주성을 절차적 민주성으로 보면 합법성과 관련되지만 실질적으로 민주성으로 볼때에는 대응성, 책임성, 공 익성, 형평성 등을 포함하는 개념

4) 행정에서 민주성이 가장 중요한 가치