제4절 - 행정학의 학문적 성격과 행정학의 발달

제4절 행정학의 학문적 성격과 행정학의 발달

 

1. 행정학의 학문적 성격

 

Ⅰ. 행정학의 특징

(1) 사회과학성

(2)전문직업성 : 왈도

(3)연합학문성: 학제적 성격 또는 다학문성

(4)과학성(science)+기술성(art)

(5)정체성의 위기문제

(6)보편성과 특수성

Ⅱ 가치성과 사실성의 문제

(1) 가치 중심적 연구

주관적인 평가의식, 선악 또는 옳고 그름에 대한 판단

(2) 사실중심적 연구

있는 그대로의 객관적인 현상으로 연구자의 주관을 배제하고 객관적인 현상을 과학적으로 연구하는 것

Ⅲ 과학성과 기술성의 문제 

	경험적 접근		규범적 접근
원인		결과		처방
		(현실)
	이원론		일원론
	Why? 객관 사실 진단 과학성		HoW? 주관 가치 처방. 예술 기술성=처방성

 

1. 과학성: 실증적 접근법

(1) 의의: 인과성, 유형성을 정립하려는 접근법으로 설명성 기술성(記述성), 객관성을 강조

(2) 행정이론: 행정이론(행정관리설)이나 행태론(실증논리주의)하에서 강조

(3) 논거

(4) 한계: 사회문제 처방을 위해 가치판단이 중심이 되는 행정에서 과학성의 완전한 정립은 용이치 않음.

2. 기술성(처방성): 규범적 접근법(가치중심)

(1) 의의: 기술성(技術性)에 대해서 왈도는 행정의 활동자체나 처방행위: art, profession, 사이몬은 목표의 효율적인 수행방법을 다루는것

기술성은 어떻게(how)를 중심으로 하는 실용성, 처방상, 실천성을 내포하는 것

sayre 와 marx는 기술성, 왈도는 전문성 강조

(2) 행정이론: 정행1원론, 발전행정론

1970년대를 전후해서 행정연구에서 가치성, 문제해결성, 처방성, 실천성을 강조한 Frederickson 등의 신행정학파 도 기존의 과학성 위주의 행정학(행태론)이 사회 및 행정문제를 해결할 능력(적실성)이 없다고 비판하고 가치주 의에 의한 기술성 추구

(3) 논거

3. 과학성과 기술성의 조화

행정학은 과학과 기술의 양면성을 가지고 있음-

Ⅳ 행정학의 정체성과 패러다임

1. 의의: 독자적 영역, 즉 완전한 개념적 도식을 가지는 것

2. 행정학의 패러다임- 독자적인 개념적 도식, 준거의 틀 및 학문을 바라다보는 세계관

(3) 파라다임의 구성요소

Locus(장): 행정이 이루어지는 장소, 소재, 영역, 어디서 하는 업무인가?

Focus(초점): 행정에 있어서 전문화된 주제, 준칙, 내용, 원리, 무엇을 하는가?

3. 정체성의 위기

(1) 행정학이 타학문과 구별되는 독자적 파라다임을 갖지 못하는 현상을 정체성의 위기라 하며 행정학의 독자적인 연구영역, 여타 학문과의 경계, 연구의 목적과 방법등이 분명치 않거나 독자적인 locus와 focus를 모두 가지는 접근법이 발견되지 못한 현상

행정원리론은 초점만 있고, 관료제이론은 장만 있음,.

(3) 1970년대 Minnowbrook 회의를 기점으로 한 신행정론은 미국행정학이 미국내 문제를 해결하지 못하는 나약한 이론이라고 비판

행정학의 정체성 위기의 극복노력이라는 성격이 강함.

(4) 정체성위기의 극복방안

왈도: 전문직업성의 확립

리그스: 행정학과 정치학의 보완 · McCurdt: 학제적 연구(연합한문적인 연구)

Frederickson: 격동에의 대응, 행정의 독립변수 역할 가치 철학, 도덕의 추구

Ⅴ 행정학의 보편성과 특수성

1. 보편성

2. 특수성: 2차대전후 미국이론과 제도가 개도국에 맞지않게 되자 구조기능주의 논거: 외국제도를 무비판적으로 도입할 경우 구조(외형)와 기능(실질)간에 괴리가 발생, 이러한 괴리현상을 극복하기 위하여 구조를 기술하고 기능을 분석 하는 접근법을 구조기능주의 라고 함.

3. 조화

문제해결을 위하여 외국제도를 고찰,도입하는 것은 행정이론의 보편성 때문에 동시에 상황의 유사성을 확인해 보는 것은 행정이론의 특수성 때문. 즉, 비판적(성찰적) 도입을 통해 양자의 조화가 필요

최근 강조되고 있는 벤치마킹도 타당성을 갖기 위해서는 행정이론의 보편성과 특수성의 조화가 필요

2. 행정학의 접근법 분류- B

Ⅰ. 의의

Ⅱ. 방법론적 개체주의와 전체주의 및 미시적 이론과 거시적 이론

1. 방법론적 개체주의: 부분이 전체를 결정한다는 입장으로 행태론, 공공선택론, 전략적 선택이론, 현상학

미시적 이론: 행위자와 관련된 요인을 주로 분석하는 이론

2. 방법론적 전체(신비)주의: 전체가 부분을 결정한다는 입장으로 체제론, 조직군행태론, 공동체생태론

거시적 이론:

(1) 구조주의: 인간의 등 뒤에서 작용하는 구조적인 힘이 있다고 전제하고 그것을 규명, 예: 신호등

(2) 기능주의: 개인들의 행위와는 별개로 인간의 등 뒤에서 작용하며, 행위자에게 인식되니 않는 체계의 기능을 만족시키는 힘 예: 빨간등, 파란등

3. 구조(거시)와 행위(미시)의 연계

(1)Barry의 보완적 이론

(2)Giddens의 구조화 이론

(3)신제도주의: 행위자(미시)는 제도(거시)를 창출하지만 제도는 역으로 행위자를 제약한다. 제도는 각 개인들의 합리 성 추구의 거시적 결과물이지만 그 제도가 개인의 합리적 선택을 제약한다. → 제한된 합리성

(4)중범위이론: 미시(개인)와 거시(전체사회)의 중간규모인 개별조적이나 소집단을 대상으로 연구(소집단이론, 행정문 화론, 관료제이론)

 

 

Ⅳ 결정론과 임의론:

1. 결정론: 종속변수

2. 임의론: 개인조직이 독립변수

Ⅴ 규범적 접근과 경험적 접근

1. 규범적 접근법

2. 경험적 접근법

3. 실천적 접근법

Ⅵ 연역적 접근과 귀납적 접근

1. 연역적 접근법: 공공선택모형

2. 귀납적 접근법: 행태론

Ⅶ 연구목적에 따른 분류(S.Bailey)

1. 기술적. 설명적 이론

2. 규범적 이론

3. 전체적.가정적 이론

4. 수단적 이론

Ⅷ 과학적 접근과 대안적 접근

1. 과학적 접근: 객관화된 자료 수집, 통계 검증을 거쳐 인과적이론을 도출(행태론, 체제론등 객관주의)

2. 대안적 접근: 현상학, 비판행정학, 역사주의 등 주관주의

■ 행정연구의 객관주의와 주관주의

	주관주의	객관주의
존재론적 성격	유명론(명목론)	실재론
인식론적 성격	반실증주의	실증주의
인간의 성격	자발론(自願論, 主意主義)	결정론
방법론적 성격	개별기술(idiographic) 현상학	법칙정립적(nomothetic)(일반법칙) 행태론

 

* 기타 접근법

(1) 역사적 접근법

★(2)제도적 접근법(구조주의) : 19C 고전

(3) 관리기능적 접근법

★(4)구조론적 접근법 - 1940 행태론

(5)사회학적접근법

★(6)구조기능주의- 비교행정론

3. 행정학의 성립과 발달

Ⅰ 의의

Ⅱ 유럽의 행정학 - 관방학과 Stein의 행정학

1. 관방학

(1) 의의 및 성립: 관방학은 16C~18C 중엽에 독일과 오스트리아를 중심으로

절대군주를 위한 통치술을 연구

(2) 발달:후기 관방학인 Justi는 저서 <경찰학의 원리>에서 국가이념이나 목적을 실현키 위한 합목적적인 국가활동을 「경찰」로 봄

(3) 관방학의 특징과 문제점

① 관방학의 특색

ⅰ) 국민의 복지를 배려한다는 명분아래 절대왕권을 강화하고 군주의 관방재정을 증식하기 위하여 가능한 모든 효과적인 통치수단과 진흥정책을 고찰할 것을 지상의 과제로 삼은 점

ⅱ) 군주의 관방경리를 국가경리와 동일시하였다는 점(공사의 미분화)

② 관방학에 대한 비판

절대군주의 통치술연구를 위한 정치적인 시녀로서의 역할

2. Stein의 행정학

(1) 의의

① Stein은 관방학과 전통적인 공법학에 비판을 가하고 독립적인 행정학 체계 정립시도

② 유스티의 경찰개념을 헌정과 행정으로 이원화, 분리

(2) 문제점: 공법학 등 법률학적 연구의 적극성요구 등으로 학문적 성과를 거두지 못하고 더 이상 계승. 발전되지 못함.

Ⅲ 미국의 현대 행정학

1. 행정학 성립에 영향을 준 사상적 기초(미국관료제의 규범적 모형)

(1)해밀턴주의 : 연방주의 - 중앙집권화에 의한 능률적 행정 방식 강조

(2)제퍼슨주의 : 자유주의 - 지방분권을 통한 민주주의 사상과 행정의 분권화 강조

(3) 메디슨니즘: 다원주의- 견제와 균형을 중시 - 미국적 다원주의 토대

(4)잭슨주의 : 엽관주의적 공직관 추구, 공직에 대한 기회균등, 공직경질제를 통한 민주주의 실현을 역설

(5)

2. 미국행정학의 전개과정

 

■ 미국행정학의 발달★★★

1. 행정학의 태동과 성립 (고전기 행정학) - 정치와 행정의 분리와 원리주의 (1880-1930년대)

 

 

(1) 1887년 W.Wilson의 ‘행정의 연구’ : 행정을 정치로부터 분리함으로써 행정학 연구의 개념적 기초를 제공하고 행정학을 정치학으로부터 독립시키는데 공헌

(2) 1900년 F.J.Goodnow의 ‘정치와 행정’ : 정치는 국가의지를 표명하고 정책을 구현하는 것인 반면, 행정은 이를 실천하는 것으로 정치와 행정을 명확히 구분

(3) 1906년 ‘뉴욕시정연구회’ : 능률과 절약의 실천과 시정에 대한 과학적 연구를 위하여 ‘과학적 관리법’을 정부에 적용

(4) 1912년 ‘절약과 능률에 관한 대통령위원회(Taft위원회)’ : Taft대통령이 설치한 행정개혁기구로서 행정부예산편성제도와 통제중심의 품목별예산제도 도입 건의

(5) 1926년 L.D.White의 ‘행정학입문’ : 최초의 행정학 교과서

(6) 1937년 Gulick & Urwick의 ‘행정과학논문집’ : 미국 정통행정학의 집대성을 이룬 것으로 최고 관리층의 7대 기능으로서 POSDCORB 제시

(7) 1937년 ‘행정관리에 관한 대통령위원회(Brownlow위원회)’ : 루스벨트대통령이 설치한 행정개혁기구로서 Gulick이 참여

(8) 1939년 ‘미국행정학회(ASPA)’ 창립 : ‘정치행정이원론’과 ‘행정의 원리’로 요약되는 미국 고전기 정통행정학 성립

 

2. 반발적 행정학 (1930-1940년대)

 

(1) 정치/행정의 분리에 대한 반발 - 기능적 행정학

 

① 1946년 F.M.Marx의 ‘행정의 요소’ : 정치와 행정의 분리는 비현실적이라며 의문을 제기

② 1947년 Gaus의 ‘행정에 대한 반성’ : 행정학에 생태론적 접근법 도입, 행정과 정치의 연계를 중시하고 행정이론은 정치이론이라고 강조.

③ 1949년 P.H.Appleby의 ‘정책과 행정’ : 정책(정치)과 행정은 융합적, 정합적, 연속적이라고 강조

 

(2) 과학적관리론과 원리주의에 대한 반발 - 신고전적 이론

 

① 1927-1932 ‘호오돈연구’ : 과학적관리론에 대한 반발로 E.Mayo 등의 인간관계론 탄생.

② 1938년 C.I.Barnard의 ‘관리자의 기능(경영자의 역할)’ : 인간관계론을 토대로 조직을 인간의 협동적 시스템으로 파악하고 Simon의 행태론에 영향을 미침.

③ 1949년 H.A.Simon의 ‘행정행태론’ : Barnard에 영향을 받아 행정학에 행태과학과 논리실증주의 도입, 원리주의 비판

 

 

 

 

3. 현대 행정학 - 행정학의 다원화기(1950-)

 

(1) 행태과학의 발달

① 1949년 H.A.Simon의 ‘행정행태론’ : 행정학에 행태과학 도입

② 1955년 ‘Administrative Science Quaterly’ 발간 : 조직과 행태에 대한 연구발전

③ 1960년대 : 행태과학을 응용한 ‘동기부여이론(Maslow 등)’과 ‘조직발전(OD)’ 발달

 

(2) 의사결정이론 및 정책과학의 발달

① 1949년 Simon의 의사결정론 : ‘행정행태론’에서 Barnard의 의사결정이론을 발전시켜 행정은 ‘합리적인 의사결정’이라고 강조. 절약과 능률보다도 합리적 결정을 더 중시(Simon의 행정인)

② 1951년 : H.D.Lasswell는 ‘정책지향’에서 정책학 연구의 필요성 강조.

③ 1958년 : Simon은 March와 공저한 ‘조직론’에서 ‘제한된 합리성(bounded rationality)’모형 제시

④ 1959년 : Lindblom은 ‘The Science of Muddling Through’에서 점증모형 제시

⑤ 1967년 : A.Etzioni는 ‘혼합적 주사모형’에서 의사결정에 관한 ‘제3의 접근방법(혼합주사모형)’제시

⑥ 1960년대 : 공공문제에 관리과학(OR) 및 체제분석(SA) 도입

⑦ 1970년대 : 정책과학의 발전. Y.Dror는 정책과학적 관점에서 ‘최적모형’ 제시

 

(3) 행정연구의 국제주의 - 개도국을 위한 행정연구

 

① 1947년 Gaus의 ‘행정에 대한 반성’ : 행정학에 생태론적 접근법 도입, 행정과 환경간 관계 중시

② 1961년 F.R.Riggs의 ‘행정의 생태’ : 농업사회와 산업사회라는 이원적 생태모형 제시

③ 1964년 F.R.Riggs의 ‘프리즘적 사회’ : 신생국 행정의 생태적 특징 제시(사랑방모형).

④ 1960년대말 : 발전행정론 대두로 신생국의 국가발전에 기여

 

(4) 후기행태주의(신행정론) - 행태론에 대한 반발

 

① 1968년 ‘Minnowbrook회의’ : 빈곤퇴치, 적실성, 형평성을 기초로 신행정학 형성(1971), 가치주의 및 탈행태론 대두(D.Waldo)

② 1960년대말 후기행태주의 : D.Easton과 Sharkansky에 의하여 정치학의 후기행태주의를 행정학에 도입. 정책지향적/가치지향적 행정 강조

③ 1973년 Ostrom의 공공선택론 : ‘미국행정학의 지적위기’에서 경제학적 접근인 공공선택론 도입, 정부실패 지적

④ 1980년대 신제도론 : E.Ostrom은 ‘게임, 규칙 그리고 공유재이론(1986)’에서 신제도론을 행정학에 도입. 신제도론의 유파를 합리적 선택의 신제도론, 역사적 신제도론, 사회학적 신제도론으로 구분(P.Hall).

⑤ 1980년대 현상학 : Harmon은 ‘행위이론(1981)’에서 철학적 접근법인 현상학을 행정학에 도입

⑥ 1980년대 비판행정학 : Denhardt의 ‘조직의 환영(1981년)’ 등에 의하여 프랑크푸르트학파의 비판철학적 관점을 행정학에 도입

⑦ 1990년대 담론행정 : Fox & Miller는 후기산업사회의 행정은 의사소통에 의한 ‘담론’이어야 한다고 주장(1995).

 

(5) 신자유주의와 신공공관리론 - 거버넌스와 뉴거버넌스

 

① 1970년대 감축관리 : 두차례 석유파동(1973, 1979)을 계기로 정부실패에 대안으로 ‘작은 정부론’ 등장

② 1980년대 신공공관리론 : 신보수주의, 시장주의 및 기업형정부, 거버넌스이론(Peters ; 1996)

③ 1992년 기업형 정부 : Osborne & Gaebler의 ‘정부재창조’

④ 1990년대 뉴거버넌스 : 서비스연계망(네트웍)에 의한 공동체주의 등장(Rhodes ; 1997)

 

* 기술 - 기술(技術)적 행정학(고(古)) -인력과 물자를 관리하는 -정행2 ↔ 기능적 행정학

기술(記述) - 있는 그대로 묘사, 사이몬 행태론, - 정행2

기술(技術)성 행정학(Art)- ↔ 과학성 처방성 - 정행1,

* 우리나라 행정연구의 특징

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

* 미국행정학의 성립과 발달

1. 행정학의 태동과 성립(고전기 행정학) - 정행의 분리와 원리주의 (1980~1930년대)

2. 반발적 행정학(1930~1940)

3. 현대행정학 - 행정학의 다원화기(1950년대 ~)

* 행정연구의 주관주의 와 객관주의

	주관주의	객관주의
존재론적 성격
인식론적 성격	유명론(명목론)	실재론
인간의 성격	반실증주의	실증주의
방법론적 성격	자발론, 독립변수	결정론, 종속변수
해당이론	현상학	형태론