제5절 - 행정이론의 변천 2 (생태론, 체제론, 비교행정론, 발전행정론)

04. 생태론적 접근법

 

Ⅰ 의의

(1)생태: 살아있는 유기체와 그 주위환경과의 상호작용관계

(2) 생태론적 접근방법: 행정을 하나의 유기체로 파악하고 행정과 그 환경과의 상호작용관계를 중심으로 행정현상을 연 구하는 이론

(3) 행정학적 의의

거시적 접근법, 환경에 대한 행정의 종속변수적 측면을 강조한 이론

Ⅱ 대두배경

∙ 2차 세계대전 직후 기존의 미국행정학 이론을 제3세계 국가에 적용할수 없는데 대한 의문제기

∙ 신생국 - 서구에서 이식된 제도(구조)와 실제(기능)간에 괴리 발생, 제도의 이상이 형식화되고 역기능이 표출, 선진국 과 신생국간의 문화적.환경젹 차이가 장벽으로 작용하고 있음을 인식: 구조기능주의적 분석이 생태론의 출발점

∙ 가우스의 ‘행정에 관한 반성’에서 시작되어 리그스는 이를 ‘행정의 생태학’에서 비교행정을 위한 하나의 모형으 로 정립시켰음

Ⅲ. 가우스의 생태론

주민, 지리장소, 물리적기술, 사회적기술, 욕구,사상,이념, 재난, 인물

Ⅳ 리그스의 생태론(구조기능적 분석에 의한 사회이원론과 사회삼원론)

 

 

1. 농업사회와 산업사회

농업사회	생태요인	산업사회
정치권력의 근거는 천명 형식상의 권력(전체권력)은 적지만 실질적 권력(개인권력)은큼	정치적 요인	정치권력의 근거는 국민에게 있고 관료는 국민의 공복 형식상 권력은 크지만 실질적 권력은 적음
	사회적 요인
	경제적 요인
	이념
	의사전달

2. 사회삼원론과 프리즘적 사회

(2) 사회삼원론과 프리즘적 사회

구분	융합사회	프리즘적 사회	분화사회
사회구조	농업사회	전이 . 과도 . 굴절사회	산업사회
관료제모형	안방모델 * 공사의 미구분	사랑방 모델	사무실 사회 * 공사 구분
행정인	자유사상가	인텔리겐처	지성인

(3) 프리즘적 사회의 특징

1) 고도의 이질성 2) 기능의 중첩 3) 연고우선주의

4) 형식주의 5) 다분파주의와 파벌도당

6) 다규범성. 무규범성. 상용성 7) 가격의 불확정성.부정매성

8) 양초점성 9) 권한 토제의 불균형

10) 상향적, 하향적 누수체제와 전략적 지출 11) 신분. 계약의 혼합관계

12) 가치의 응집 13) 천민기업가(pariah 기업가)

14) 의존증세권

Head 의 신생국행정체제의 특징

∙ 제도적 모방성 ∙발전지향적인 유능한 인재의 부족

∙ 사적인 편의성과 부패 ∙형식과 실제간의 괴리

∙ 관료제 운영상의 자율성

부정적 자율성

Ⅴ 생태론의 공헌과 비판

1. 생태론의 공헌

∙ 행정체제를 개방체제로 파악하여 문화적. 환경적 요인과의 상호관련성 속에서 행정을 고찰함으로싸 행정연구에 있어 서 개방적. 거시적 안목 제공

∙ 문화적, 환경적 차이나 시간 및 공간의 차이에 따라 행정의 특징이 다르다는 사실을 인식케하는 지적 도구 제공 → 나아가 신생국행정체제에 적응하기 위한 별도의 이론이 필요하다는 점을 화인시켜줌으로써 비교행정의 필요성 및 방향 제시

2. 생태론의 비판

∙ 특정사회의 행정은 피동적으로 환경에 의하여 영향만을 받고 그 특징이 결정된다는 생태론적 결정론: 행정이 환경에 좌우된다고만 생각하여 환경적 요인이 성숙되지 못한 신생국에 대하여 숙명론적인 패배론. 비관론을 제시(행정의 독립변수설 경시)

∙ 국가발전에 대한 독립변수로서의 쇄신적 행정엘리트의 역할 무시

∙ 특정 국가의 개별적 환경만을 연구함으로써 일반이론화에 실패

∙ 외부환경에만 치중한 나머지 내부문제는 상대적으로 경시

 

 

 

 

 

 

 

05.체제론적 접근법

1. 의의

∙ 체제: 복수의 구성요소가 상호의존적 관련성을 띠면서 질서와 통일성을 유지하고 환경과 끊임없이 상호작용을 주고 받는 유기체 또는 전체로서의 실체

Ⅱ 사회체제론

1. 체제의 특징

∙ 분화와 통합

∙ 환경과의 상호작용

∙ 경계성과 균형성

∙ 개방체제

∙ 전체론적 인간관

∙ AGIL

2. 체제의 기능

∙ 적응기능(A)

∙ 목표달성기능(G)

∙ 통합기능(I)

∙ 체제유지기능(L): 부정적 Entropy

Ⅲ 행정체제론(Sharkansky) - 행정체계의 구성요소

∙ 환경

∙ 투입

∙ 전환

∙ 산출

∙ 환류

Ⅴ 체제론적 접근법의 특징

∙ 연합학문적 연구

∙ 총체주의적 관점

∙ 목적론적 관점

∙ 계서적 관점

∙ 시간적 차원의 중시

∙ 기타 특징

Ⅵ 체제론적 접근방법의 공헌과 한계

1. 공헌: 체제분석기법(SA)개발 → 과학적 의사결절방법기법 발달에 기여

2. 한계

조직을 지나치게 물화시킨 나머지 정치권력이나 갈등, 인간의 심리적. 감정적, 질적 요인 불고려

* 개방체제의 특징

(1)5단계 순환과정: 투입-전환-산출-환류-환경

(2)4대기능 수행: 목표달성, 적응, 통합, 체제유지기능

(3)부정적엔트로피: 조직이 해체.소멸.무질서로 움직여 가는 엔트로피 현상을 부정

(4)정보관리기능: 정보의 투입, 제어피드백, 부호화과정→ 의사결정의 합리성제고(체제분석)

(5)동태적균형 및 동태적 항상성 추구

정적균형: 투입과 산출이 이루어지지 않은 정지상태의 균형

동적균형: 투입과 산출이 부단히 이루어지면서 유지되는 균형, 개방체제 속성

(6)분화와 통합

(7)불확정성과 규제력.적응력

(8)등종국성: 결국으로는 통일한 최종성과를 나타낸다는 것으로 유일 최선의 문제해결방법은 없다는 현대상황적응론적 인식(이원동이성, 동일귀착성 등)

(9)균형과 안정

* 과정적 접근법과 체제적 접근법

구분	과학적접근법	체제적접근법
시대 해당이론 해당예산제도 인식의 중점   의사결정 모형	행정학초기의 고전적. 폐쇄적 접근법 과학적관리론, 인간관계론, 관료제이론 품목별예산, 성과주의 등 과정예산 문제해결의 절차, 방법, 부분, 과정, 수단 중시(부분의 합 = 전체의 합), 부분의 최적화 점증모형	1950년대이후의 현대적.개방적 접근 생태론, 체제론 등 계획예산(PPBS)등 체제예산 최종적인 결과, 상황, 전체 목표를 중시(부분의 합 ≠전체의 합), 전체적 최적화 합리모형(체제분석) 등

위 구분은 A. Shick의 과정예산과 체제예산의 분류에 근거한 것임.

 

06. 비교행정론

Ⅰ 서론

문화와 환경이 서로 다른 여러 나라에 적용되는 일반법칙적이고 과학적인 행정이론 개발을 위하여 각국의 행정현상을 체계적으로 비교.연구하는 것

미국의 대외원조정책의 실효성을 확보하고자 하는 행정이론(R.Dahl)

리그스는 「인접국가 행정에 대한 문화횡단적이고 일반법칙적인 연구」라고 정의

* 비교행정의 연구목적

∙각국 행정체제의 특성을 연구 ∙행정특성이 나라마다 다르게 작용하는 요인 발견 - 주된목적

∙행정체제의 성채에 관련된 정치적,사회적.문화적 요인을 검증.분석

∙국가별.문화별로 관료제의 차이 설명 ∙관료제의 능력을 개선할 수 있는 방법 모색

Ⅱ 발달배경

∙미국행정학의 적용범위상 한계 ∙행정학의 과학화.객관화 요청

∙비교정치론의 영향 ∙후진국에 대한 경제.기술원조

∙유럽학자들의 학문적 영향 ∙비교행정연구회(CAG)의 활동

Ⅲ 비교행정의 접근방법

1. 리그스의 분류

(1) 규범적 접근방법 → 경험적.실증적 접근

(2) 개별적 접근법 → 일반법칙적 접근법

(3) 비생태적 접근법 → 생태적 접근법

2. Heady의 분류

(1)수정전통형

(2)발전지향형: 국가발전목표달성을 위한 행정의 필요조건 규명(발전행정론으로 발달한 모형)

(3)일반체제모형: 각국 행정현상 비교를 위한 일반모델 개발

(4)중범위 모형: 가장 효과적인 중범위모형은 관료제 모형이라고 Heady는 지적

Ⅳ 리그스의 비교행정이론(일반체제 모형)

생태론의 리그스의 사회이원론 및 프리즘적 사회모형

Ⅴ 비교행정론의 한계와 발전행정론의 대두

∙ 환경을 지나치게 강조한 나머지 생태론의 범주(정태적. 균형적 이론)을 크게 벗어나지 못함

∙ 행정이 환경에 미치는 적극적 영향을 중시하는 발전행정론, 즉 동태적 불균형이론 대두

 

 

 

 

07. 발전행정론

Ⅰ 의의

1. 발전의 개념

하나의 유기체로서의 조직이 의도하는 목표를 달성키 위해 인위적. 의도적. 계속적. 전체적 변화를 도모하는 활동

* 발전의 개념상 특징

(1) 전체적. 규범적 성향 (2) 단속적 변화가 아닌 지속적 변화 (3) 가치중심적. 인위적. 합리적 변화

(4) 동태적이고 개방적인 행동주의적 변화 (5) 질적변화(효과성)

(6) 변동의 유도 및 대응능력 증진 (7) 미래지향적 인간관

(8) 처방성 (9) 계획적인 변동

2. 발전행정의 의의와 전략: 행정발전. 발전행정. 국가발전

(1) 행정발전

(2) 발전행정: 행정발전을 통해 강화된 행정내부가 변화에 그치지 않고 국가의 여타 하위체제에 변화를 유도하고 촉 진하는 활동

* 발전행정은 행정발전을 전제로 하며 행정발전보다 더 포괄적인 개념

(3) 국가벌전

(1)(2)는 (3)을 위한 사전적.수단적 활동이라는.점에서 상호보완적 관계

Ⅱ 발전행정의 대두 및 특징

1. 대두

∙ 1950년대 기능주의 입각한 비교행정론은 그 정태성과 이론지향성으로 인하여 신생국의 조속한 국가발전을 위한 동태적. 실용적. 처방벅 이론으로는 부적합

∙ 실용주의에 입각한 목표지향적이고 규범적이며 변화와 발전을 중시하는 동태적인 행정이론 필요

2. 발전행정의 본질

∙ 계획적. 의도적으로 사회변동을 유도하고 관리하고자 하는 선도적 정책. 계획 및 전략이 함축된 개념

3. 발전행정론의 특색

(1) 정행새1원론

(2) 독립된 행정변수로서의 발전인 중시

* 발전행정인: 변화를 이끌어나가는 변혁의 역군이자 주체(change agent), Elitism, 선량

(3) 효과성 중시

(4) 사회체제론과 불균형적 접근법 중시 : 발전행정의 전략으로서 기관형성(IB)중시

(5) 쇄신적 관료제

Ⅲ 발전행정의 접근방법

1. 행정체제적 접근방법(대내적인 행정발전전략): 국가발전에 있어서 행정의 역할을 중시하며 타분야와의 관계를 고려하 지 않ㄱ도 행정체제만의 발전이 국가발전을 의미

2. 사회체제적 접근방법(대외적인 발전행정전략): 타분야와의 관계를 중시하는 포괄적 전략

(1) 균형적 접근방법: 발전에 있어서 타체제(정치체제, 경제체제)의 발전이 선행 또는 최소한 병행되어야 행정체제가 발전된다는 입장(리그스, Eisenstadt)

(2) 불균형적 접근방법: 행정이 주도적 역할을 취하면서 타분야를 유도할수 있다고 보는 입장(Esman, Weidner)

3. 접근방법의 평가

사회체제적 접근방법

균형이론

불균형이론

발전행정의 본질: 사회체제적 접근법 중 불균형적 접근법에 있음(동태적 불균형이론)

Ⅳ 발전행정론의 문제점과 방향

1. 문제점

(1)발전개념의 모호성과 서구적 편견: 발전이란 진화, 성장, 근대화, 서구화. 개혁 등과 혼동되며 특히 서구화(미국화) 를 발전이라구 보는 서구적 편견이 개재됨

(2)행정의 비대화로 민주주의 저해 우려: 행정의 비대화를 뒷받침하는 이론적 무기로 전락할 우려가 있으며 정치분 야 등 관료제 외적분야의 발전이나 국민의 자유침해 우려

(3)가치판단의 중시로 이론적 과학성 미흡

(4)투입기능 경시: 외형적인 목표달성이나 일방적인 산출에만 주력

(5)가치배분의 불공정성: 관료들의 행정윤리.책임의식이 중시되지 않으며 따라서 그로 인한 가치배분의 불공정성 문 제유발 가능

2. 방향

1960년대 이후 발전도상국의 사회.경제적 발전과 국민형성을 위한 동태적이고 실천적인 국가발전전략과 정책을 개 발하는데 공헌

최근(1980년대)작은정부를 주장하는 신공공관리론의 대두에 의하여 발전행정론의 입지 급속 약화

* 비교행정과 발전행정의 차이

개도국의 행정현실을 다루었다는 공간적 관심에 대해선 동일하나 성격과 접근법의 차이가 많음
구분	비교행정	발전행정
행정이념	1950년대의 패러다임, 보편성, 일반성, 합법성 능률성, 민주성	1960년대의 패러다임, 특정성, 전문성, 합법성, 능률성, 민주성 외에 효과성 등 강조
합목적성	정태적. 일반법칙의 모색	동태적, 목표지향적
방법론적 가치관	기능주의, 체제의 특징 중시	실용주의, 체제의 능력중시
변수로서의 행정	종속변수로서의 행정, 벌전에 대한 비관주의, 결정론	독립변수로서의 행정, 성장에 대한 낙관주의, 임의론
이론의 성향	균형이론, 정행2원론	변동이론, 불균형이론, 정행1원론
분석지침	체제분석(SA), 경제적 합리성	체제분석+정책분석(PA), 정치적 합리성
사회변동과 행정	전이적 변화(선→후진국)	계획된 변화의 행정
u행정형태	행정인의 자격으로서 지식. 정보의 양만을 중시	행정인의 자격으로서 지식. 정보외에 쇄신, 성취지향성을 요구
★과학성	개도국의 행정현실은 왜(WHY)이렇게 낙후되었는가하는 진단차원, 과학성 추구, 공간적 차원의 분석(국가간 비교)	어떻게(How)이를 극복할 것인가? 하는 처방차원, 기술성추구, 시간적 차원의 분석(변화유도)

* 기관형성

개념: 기관형성 또는 제도형성이한 행정의 국가발전을 위한 전략이나 역할의 일종으로 사회의 변동을 유도하고 촉진하 기 위하여 - 목적

①새로운 공식적 조직(기관)을 형성하거나 기존조직을 수정하고 이 새로운 조직이 목표달성 하기 위하여

②어떻게 새로운 변화의 이념을 창출하고 유도.조성해 가면서 이 변화에 대해

③환경으로부터 긍정적인 지시와 평가를 받도록 사후관리하는 것

기관형성의 변수 ★

내적변수: 내부구조, 지고이념, 사업활동 자원 지도력

외적변수: ①수권적변수: 자원등을 제공하는 외부집단과의 연계관계

②기능적 변수: 상호보완적 기능을 하는 외부집단과의 연계

③규범적 변수: ④확신적 변수