제5절 - 행정이론의 변천 3 (신행정론, 현상학, 공공선택론)

08 신행정론

 

Ⅰ의의

1970년대 후기 산업사회이후에 등장한 것으로 가치주의. 탈행태론, 후기행태론, 제2세대행정론, 탈실증주의라고 불리우 며 신역사주의, 후기행태주의. 정책과학, 현상학, 행위주의, 비판행정학 등과는 긴밀한 관계

기존의 행정이론이 행정현실에서 일어나는 절박한 사회문제들을 해결할 능력이 없으므로 이를 극복하고 행정이 사회적 적실성과 실천성을 갖추어야 한다는 이론

새로운 행정학의 가치, 즉, 윤리, 분권화, 참여, 개인발전, 고객과의 관계, 대응성, 형평성을 중시하는 적극적인 가치주 의

Ⅱ 성립배경 및 전개과정

1. 배경

(1) 격동기의 도래와 적실성의 확보

1) 정치적 맥락: 월남 패망 등 신고립주의 워터게이트 사건

2) 사회적 맥락: 신.구세대간 갈등 흑백문제의 심각화 New Left

소수민족차별 문제 등 정치.경제.사회적인 불평등 심화

3) 경제적 맥락: 풍요속 빈곤 스태그플레이션(경기침체하에서도 물가는 상승)

4) 행정학적 맥락: 행정학의 정체성 위기 극복 노력 적실성 및 처방성 추구

정책과학의 발전

(2) 기존이론에 대한 반발: 가치중립적인 행태론 비판

Ⅲv 신행정론의 특성 및 주요내용

1. 사회적 형평등 행정의 새로운 가치 중시

2. 격동에의 대응과 행정의 독립변수적 역할 및 적극적 가치관 중시

3. 정책 및 문제지향성

내부적인 관리보다는 정책지향성이나 문제지향성을 강조

대내적인 의사결정보다도 정책문제 해결을, 거시적인 정책분석을 중시하는 정책과학이나 역사주의적 입장을 견지

4. 행태론의 지양과 현상학적 접근법(가치주의)추구

가치중립적인 행태론이나 실증주의를 비판하고 사회의 병폐에 대한 구제책을 제시하려는 규범주의 및 가치주의 지 향

철학적 관점에서 인간의 내면세계 및 자산과 타인간에 상호작용하는 현상의 본질, 즉 내부 주관성이나 감정이입을 통한 상호인식작용(간주간성)중시(하몬의 현상학적 접근)

5. 사회적 적실성.. 기술성(처방성).대응성

과학성보다는 기술성(처방성)을 추구, 행정연구의 방향 제시

①응용적 ②처방적 ③수익자지향적 ④가치.목적지향적 ⑤사회의 병폐에 대한 구제책을 제시하려면 철학적이 어야 한다고 강조(★과학적 방법이나 합리성을 포기한 것은 아님)

6. 계층제의 타파와 탈관료제의 모색(루기관료제 모형)

조직을 통한 인간의 성장. 발전욕구의 충족 등을 목표로 한 새로운 조직론 즉, 민주적. 동태적. 도덕적, 다원주의적 조직을 강조

탈관료제적.비계층제적 협력체제로서의 새로운 형태인 Task force, Project Team, 등 동태적. 탈관료제적 조직 강조: 베니스의 탈관료제(적응적.유기적 조직) A.Toffler의 Adhoracy, white의 변증법적 조직, Kirkhart의 연합적 이념형, 기 타 network조직 등

7. 고객지향적 행정과 민주적 행정모형 강조

Ⅳ 유용성과 문제점

1. 유용성

2. 문제점

∙경제성장과 안보를 최우선으로 하는 개도국의 경우 형평은 적합한 이념이 아니며, 관료제에 대한 민주적 통제가 약하거나 공무원의 행정윤리가 확립되어 있지 않은 개도국에서는 관료들의 가치지향 행동을 지나치게 강조하 면 정치적 불안정, 행정권의 남용으로 인한 능률성 우려

∙ 관료제를 대체할만한 조직원리를 아직 발견치 못하고 있는 상태에서 비계층적조직의 모색이 현실적으로 가능한 가 하는 문제(무정부상태 초래 우려)

∙ 경제.사회적으로 불리한 입장에 처해있는 계층의 이익을 우선시할 경우 그것이 공익(중산시민의 이익)이나 행정기 관의 목표와 마찰될수 있음: 지나친 급진적 사고로서 비현실적인 면이 있고 경험적 검증이 부족

∙ 사회적 형평 개념에 대한 구체화나 합의 곤란

∙ 주관적인 내면세계를 어떻게 연구할것인지, 현상학에 대한 구체적인 연구방법론 제시 미흡

∙ 독립된 이론의 실체가 없고 기성이론에 대한 반발적 조류로서 「Mood」에 불과

* 신행정론과 발전행정론의 비교

공통점	차이점
	발전행정론	신행정론
행정인의 적극적 역할 정치행정1원론(가치지향성) 사회 문제처방성 및 적실성 과학성 부족 효과성.효율성 및 변화지향적 이념 중시	개도국에 적용 1960년대 성장.발전위주, 효과성     전문공무원 위주의 행정 기관형성 중시	선진국에 적용 1970년대 분배. 윤리. 복지위주. 형평성 * 발전론의 성장위주 정책의 한계를 Hirshman은 ‘터널효과’로 설명 비전문가(고객)의 참여위주의 행정기관 형성 비판

 

 

 

* 현상학

(1) 의의

표출된 외면적 행태보다는 행위자의 내면적인 의도가 결부된 ‘의미있는 행태’를 연구해야 한다는 철학적.심리학 적 접근 방법 의미

사회현상은 인간의 의식이나 동기. 언어 등으로 구성되며 그들의 상호주관적인 경험으로 이룩되는 것이므로 외면에 대한 경험적 관찰(자연과학적 방법)보다는 그 이면에 깔린 동기를 애해(해석)하는 것이 중요하다고 보는 입장

* 현상(Phenomena)의 의미

(1) 정신현상: 행위자의 내면적인 의도가 중요 → 수동적 자아가 아닌 능동적 자아 도출(인본주의)

(2) 사회현상: 사회구성원간의 자유로운 의사소통에 의한 감정이입작용(간주관성)을 토대로 한 사회적 현상 → 원자 적 자아가 아닌 사회적 자아 도출(고객이 원하는 것을 해결해 주어야 한다는 행정윤리 강조)

(2) 배경

∙ 현상학이란 해석학. 실존현상학, 현상학적 심리학, 정신현상학 및 현상학적 인류학

행태주의, 객관주의 및 논리실증주의로서 이들 고전적 합리론이 지닌 한계의 보완책으로서 등장

∙ 하몬이 ‘행동이론’또는 ‘조직행위이론’을 통하여 행정학에 도입, 행위는 외부로 표출된 단순한 행태가 아닌 의미가 부여된 행동임

(3) 특징

① 인간중심적 접근법(인본주의): 인간의 물상화현상을 배격, 인간소외의 본질을 파헤치려는 것이며, 인간을 자유의 지를 가진 자발적.능동적 자아로 간주

* 물상화: 인간활동의 소산을 마치 인간의 소산이 아닌 그 어떤 현상으로 이해하는 것이며, 인간과 창조물간의 변증 법적 관계가 상실되는 상태로서의 인간이 목표달성의 수단으로 전락하는 비인간화 현상을 의미

② 주관주의 및 간주관성

③ 행태가 아닌 행위행동

④ 철학적 연구방법: 객관적인 실제보다는 명분이나 가치를 중시하는 명목론, 유명론을 견지

* 현상학과 행태론(논리실증주의)의 비교

현상학	구분	행태론
주관주의. 내면주의	관점	객관주의. 외면주의
유명론 = 명목론	존재	실재론
반실증주의(철학적)	인식	실증주의(과학적)
자발론(인본주의)	인간	결정론(도구주의)
개개의 사례나 문제중심	방법	일반법칙적
능동적. 사회적 자아	자아	수동적. 원자적 자아
비계층구조	조직구조	계층구조
다양화된 행정패턴	행정패턴	표준화. 유일최선의 방식 추구
참여적, 고객지향, 정책지향	지향	비참여적, 생존지향, 관리지향
대응성, 책임성	이념	합리성, 능률성
사회현상 ≠ 자연현상	사회관	사회현상 = 자연현상

 

 

* 비판행정학

(1)의의

행정학에는 Denhard에 의하여 본격 도입되었고, 이후 정책분석들에도 응용되고 있다.

행정인아란 민주적 공개성이 확보된 상태하에서 관료와 고객(시민)간에 자유로운 의사소통이 이루어져야 함을 강조

(2) 인식론적 관점: 도구성 이성이 아닌 비판적 이성 강조

* Herbermas의 이성유형과 인식론

이성의 유형	특 징	지식의 목적	해당접근법
도구적 이성	합리적 행위	(인간에 대한)통제	실증주의(행태론)
실천. 해석적이성	자유로운 의사소통에 의한 상호작용 (행위자간 공유하는 의미)	(인간에 대한)이해	현상학. 해석학
비판적. 해방적이성	권혁관계에 대한 비판적 통찰	(사회적제약으로 부터)해방	비판과학

(3) 비판행정학의 특성

∙ 총체성: 사회는 고립된 부분이 아닐 전체적인 ‘연관’이며 주관적 세계와 객관적 세계를 망라해야 한다.

∙ 의식과 이성 중시

∙ 인본주의

∙ 비판적 관점

∙ 상호담론

* 담론행정----C

1. 의의

시민들의 의견을 적극 청취하여 그들의 의도를 반영하는 담론적 행위로 보아야 한다고 주장

3. 담론이론의 주요내용

(1) 이론적 기초: 공공행정의 주체가 종전의 관료기구에서 에너지영역으로 대체된다.

에너지영역은 정채네트웩, 기관간 정책연합, 타협적 규제위원회

공공에너지영역은 사회적 담론을 가능하게하는 운동장으로서 행정이란 국민과의 민주적이고 자유로운 담론을 통해 서 국민이 원하는 의미를 파악하여 정책에 반영하는 것

정책은 소수 전문관료제에 의한 합리적 분석이 아니라 ‘의미의 포착’에 의하여 형성되며 자유로운 토론이 행정 의 핵심, 담론이론의 이론적 기초는 구성주의와 현상학, 해석학

(2) 이념적 기초와 효용: 의사소통을 통한 행정의 민주성, 대응성, 정당성 등 화보

 

 

 

 

 

09 공공선택이론

Ⅰ. 의의

정치경제학적 접근으로 오스트롬부부에 의하여 행정학에 도입

* 빈센트 오스트롬: 공공선택론의 관점에서 ‘미국행정학의 지적위기’ 라는 저서 출간

대외적으로 환경으로부터 정당성확보(선택과 참여), 대내적으로는 목표의 능률적달성(비용의 감소)를 중시한다는 점에서 정치.경제학적 접근의 일종

행정을 근본적으로 공공재의 공급과 소비로 파악

정부는 공급자, 국민은 소비자로 간주

공공재를 시장에서처럼 국민 개개인이 선호를 표출시키고 그들 스스로 공공재를 선택할수 있도록 하여 공공재에 대한 개개인의 선호를 어떻게 통합.조정해야만 바람직한 사회적 선택이 될 수 있는지를 연구하는 이론

* 공공선택이론의 다양한 의의

정치의 경제학 새로운 정치경제학, 비시장적 의사결정에 관한 경제학적 연구(경제학의 관점을 시장이 아닌 공공부문에 도입한것: Mueller)

Ⅱ 배경성립과 문제의식

(1)공공부문의 시장경제화: 공공선택론에서는 정부를 공공재의 생산자, 시민들은 공공재의 소비자라고 규정

(2)파레토 최적의 실현

(3)전통적인 정부관료제의 한계: 공공서비스를 독점적으로 공급하는 전통적인 정부관료제(계층구조)는 시민의 요구에 민 감하게 반응을 보일수 없는 제도적 장치, 소비자인 시민의 선택을 억압한다는 것

(4)시민개개인의 선호 중시: 시민 개개인의 선호와 선택을 존중하고 경쟁을 텅하여 서비스를 생산하고 공급하게 함으로 써 행정의 대응성을 높일수 있다고 주장

* 투표를 통한 개인의 선호표출이나 관할구역의 중첩을 통한 개인의 선택 중시

Ⅲ 기본가정과 특징

(1)방법론적 개체주의: 유기체적 접근방법보다는 개인들을 그 연구대상으로 하는 개체중심의 방법론

(2)합리적인 이기주의자

모든 개인(관료, 시민, 정치인)은 자기이익을 극대화시키려 함.

* 정치인은 득표극대화, 관료는 예산극대화, 이익집단은 이익(효용)극대화

(3)민주주의에 의한 집단적 결정 중시(비용의 극소화, 동의의 극대화)

개인의 이익과 집단의 이익 간 모순을 줄이기 위해서는 많은 정보의 제공, 설득과 합의, 정치적 타협 등을 통하여 정치적 비용을 최소화 시키는 일(소비자중심의 민주적 행정패러다임)

(4)연속적 이론과 수학적 공식의 사용

(5)재화와 용역의 공공성 및 정책의 파급효과 강조

(6)공공재의 효율적인 공급을 위한 제도적 장치의 마련 강조

(7)중첩적인 관할구역과 분권적, 중복적인 조직장치: 다중공공관료제, 신제도론적 접근방법

 

 

 

 

 

 

 

Ⅳ 공공선택론의 주요모형

* 공공선택론의 연구갈래

주된 연구대상	학자
지대추구론, 최적투표율(참여자 수)이론	Buchamam(뷰캐넌) & Tullock(털록)
제도이론, 관료제의 분권화이론	Ostrom 부부
투표정치이론	Riker, Ordeshook, Arrow
집합적행위, 이익집단의 형성	Olsen
정부규제와 이익집단의 역할	Stigler, Becker

1. 뷰캐넌과 털록의 비용극소화 모형(적정참여자수모형)

비용↑ 참여↑

2. 오스트롬 부부의 모형 : 민주행정 패러다임으로서의 공공선택이론

* Wilson 식의 전통적 행정관과 오스트롬의 공공선택이론의 차이

(1) 윌슨식의 전통적 행정관

정치체계 속에는 항상 권력의 집중지가 있고, 사회는 단일 권력집중지에 의해 통합될수록 책임있는 행정이 가 능

전문적 합리적인 행정관료가 반드시 「좋은 행정」을 실현할 수 있다고 간주

(2) 공공선택모형의 행정관

∙ 권한이 분산되지 않거나 다른 기관들간에 견제와 통제가 이루어지지 않는다면 권력은 남용되거나 개린들의 이익을 위해 사용할 가능성이 커진다

∙ 행정은 정치의 영역안에 놓여 있으므로 공공재나 공공서비스의 공급은 정책결정자의 다양성과 정치적실현가 능성에 의해 결정된다.: 정책분석(정행1원론)에 기여

∙ 주민복지와 급변하는 환경에 적응할 수 있기 위해서는 의사결정센터를 다원화 시키는 권한의 분산과 권할권 의 중첩이 필요. → 다중공공관료제 등 신제도론적 접근 제시

4. 니스카넨(Niskanen)의 관료예산극대화가설

관료들의 행태에 ‘자기이익극대화가설’을 도입하여 관료들은 승진. 소득, 명성 등의 자신의 이익을 극대화하기 위하여 예산을 극대화하는 행태를 보이는데, 그 결과 정부의 산출물은 적정수준보다 2배의 과잉생산이 이루어진다 고 주장

5. 투표정치모형

투표정치이론은 공공서비스를 선택함에 있어 투표방식을 통해서는 최선의 사회적 선택이 이루어질수 없다는 정부 실해현상을 설명하는 이론

(1) Arrrow의 불가능성 정리

투표의 역설(모순)

어떠한 사회적 의사결정도 민주적인 동시에 효율적이기가 불가능하다는 현상, 그는 개인의 선택을 충분히 반영 할 수 있는 윤리적인 사회적 선택의 5가지 전제조건(가능성 정리의 공준)을 모두 충족시켜주는 집단적 선택규칙 은 존재하지 않는다는 것인데 Arrow는 아래 ⅰⅱⅲ의 공리를 모두 충족시키는 사회적 선호체계는 반드시 ⅳⅴ 를 위배하게 된다는 것을 입증하였다.

5가지 가능성의 조건

ⅰ) 파레토 원리: 모두가 A 보다 B를 원하면 사회적 선택도 B가 되어야 한다

ⅱ) 이행성 원리: A>B이고 B>C이면 A>C가 되어야 한다.

ⅲ) 독립성 원리: 무관한 선택대상으로부터 영향을 받지 않고 결정되어야 한다.

ⅳ) 비독재성 원리: 한사람에 의한 의사결정은 안된다.

ⅴ) 선호의 비제한성 원리: 자기 선호에 일치하는 대안을 선택할 수 있는 자유가 보장되어야 한다.

(2) 중위투표자정리

양대정당의 정강정책은 거의 일치하게 되고, 이에 따라 극단적인 선호를 가진 투표자들은 자신의 성호와 합치 되는 지지정당을 상실하게 되어 기권을 많이 하게 된다.

(3) 투표의 교환(Logrolling) 통나무 굴리기

이권이 결부된 몇 개의 법안을 관련의원들이 서로 협력하여 통과시키는 행위

이권이나 정책교부금을 많이 얻어먹으려고 의원들이 모여드는 나눠먹기식 정치 즉, 돼지고기통(pork-barrel)과는 대비되는 현상

Arrow의 독립성의 원리를 완화하여 투표의 역설을 극복하기 위한 장치이지만 완벽한 처방은 아님(총편익보다 총비용이 커지는 방향으로의 담합은 정부실패 초래)

(4) 티부가설

발로하는 투표의 의미를 가진 말로서 주민들이 지방간에 자유롭게 이동가능하기 때문에 지방공공재에 대한 주 민들의 선호가 표시되고 지방정부를 주민 스스로 선택할 수 있기 때문에 이러한 시장배분적 과정을 통하여 지 방공공재 공급의 적정규모가 결정될수 있다는 이론

지방자치의 당위성을 옹호하는 이론으로서 경쟁의 원리에 의한 지방행정의 효율성은 높아지지만 형평성은 저 해될 우려가 있으며, 지역간 이동에 따른 ‘응익주의(수익자부담주의)를 저해할 우려가 있으므로 이에 대한 탄 력적인 대처가 필요

Ⅴ 공공선택론의 유용성과 한계

1. 유용성

정부실패의 원인을 분석하고 공공부문에 시장원리, 경쟁개념을 도입하여 시민들의 다양한 요구와 선호에 민감하게 부 응할 수 있는 제도적 장치 마련의 계기

2. 한계

(1) 시장실패 우려

(2) 국가역할에 대한 보수적 견해

(3) 현실적합성의 부족