제1절 인사행정의 기초이론
01인사행정의 특징과 흐름
Ⅰ인사행정의 의의
Ⅱ정부 인사행정의 특징(기업 인사와의 차이)★
(1)비시장성
(2)법정주의
(3)정치성
(4)제약성
Ⅲ인사행정의 3대변수★
(1)임용 (2)능력발전 (3)사기관리
쟁점 인사행정제도의 변천과 흐름※
공 직 임 용 | 특 징 | 비 고 | ||
◦ 엽관주의 (Spoils System) - 정당에대한 충성도 에 의한 공직 임용
◦ 정실주의 (Patronage System) - 개인적친분에 의한 공직 임용 | 미국 | ◦ 엽관주의(Spoils System) - 1829년 Jackson대통령의 공직경질제 - 정당정치의 발달의 산물로 등장 - 행정과 정치의 연계로 공약의 강력한 추진과 책임행정 구현 용이 | < 장점 > ◦ 관료주의화 방지 ◦ 대응성, 책임성, 민주성 고양 ◦ 공직개방
< 단점 > ◦ 정치적 중립 저해 ◦ 행정의 안정성 저해 ◦ 비능률·낭비 초래 | |
영국 | ◦ 정실주의(Patronage System) - 초기 : 은혜적 정실주의 - 후기 : 정치적 정실주의 | |||
◦ 실적주의 (Merit System) - 개인의 능력·자격 에 따른 공직임용
| 미국 | ◦ 1883년 Pendleton법에 의해 확립 (능력중심의 임용, 정치적 중립, 인사위 설치, 공개채용) | 공직분류방식 | < 장점 > ◦ 인사행정의 중립성, 전문성, 자율성, 능률성 등
< 단점 > ◦ 인사행정의 소극성, 집권화, 비인격화, 경직성, 형식화 등 |
직위분류제 (개방형, 직무중심) | ||||
영국 | ◦ 1855년 추밀원령에 의해 기반 마련 (인사위 설치) ◦ 1870년 추밀원령에 의해 실적주 의 확립 (공채, 계급 분류 등) | 계급제 (폐쇄형, 사람중심, 직업공무원제 확립) | ||
◦ 적극적 인사행정 - 엽관주의와 실적 주의의 조화 | ◦ 적극적 모집 ◦ 공무원의 능력발전 ◦ 인사권의 분권화 ◦ 공무원단체 활동의 허용 ◦ 필요시 정치적 임용의 허용 ◦ 인사행정의 인간화 ◦ 대표관료제 적용 | ◦ 실적주의의 완화 (실적주의 개념의 확대) | ||
02 엽관주의
Ⅰ의의
1개념: 기준을 당파성이나 인사권자에 대한 개인적 충성. 혈연, 금력. 학벌등에 두는 제도
2..엽과주의와 정실주의의 차이
(1)엽관주의: Spoils 는 진리품을 의미하며 선거에서 승리한 정당이 모든 관직을 전리품처럼 정치적 충성도(정치적 보 상)에 따라 처분할 수 있는 교체임용제 또는 공직경질제
(2)정실주의
(3)양제도의 차이
∙엽관주의하에서는 정권이 교체되면 공직의 광범한 경질이 단행되었으나 정실주의하에서는 대폭적인 교체가 없었음
∙정실주의하에서는 일단 임용되면 관직은 종신적 성격을 띠어 신분이 보장되었다는 점
∙정실주의하에서는 정당에 대한 충성도가 아니라 개인적 충성을 기준으로 하였다는 점
Ⅱ발달연혁
1.미국의 엽관주의
∙임기 4년범 제정
∙공작을 널리 민중에게 개방하고 선거공약이나 정당이념을 강력히 이행하며 참신한 국민의 의사를 국정에 반영할수 있 다는 민주적 신념으로 정권교체에 따라 공직경질 원칙에 입각하는 엽관주의를 1829년에 공식 인사정책으로 도입
2.영국의 정실주의
3.우리나라
(1)엽관주의를 공식적인 인사정책으로 채택한 적 없음
Ⅲ발전요인★
1.정치적 민주주의의 요청
∙ Jackson 민주주의는 정치적 민주화의 달성에 목적이 있었고 엽관주의는 그 행정적 수단이었음
∙국민의 지지를 얻은 정당이 공직을 임용하도록 하여 관료제와 국민간의 동질성 및 일체감 확보
2.정당정치의 발달
∙정당정치발달의 기본조건인 동질적인 양대정당이 존재하고 미국 특유의 공정한 선거에서 승리한 정당이 국민에 대한 공약이나 정책을 보다 강력히 추진하기 위해서는 대통령 측근에 정치적 이념을 같이하는 사람의 임용이 필요
3.행정의 소극성, 단순성
4.대통령의 지지세력 확보
Ⅳ엽관주의의 장단점
1.장점※
①정당정치발당
②평등이념 구현
③관료제의 쇄신
④정책변동에의 대응과 리더십 강화: 중대한 정책변동에 대응이 유리
⑤행정의 민주성과 대응성. 책임성. 참여성의 확보
2.단점★
①정치적 중립저해
②행정의 안정성 저해
③정치적. 행정적 부패로 공익의 저해: 관료의 정당 사병화로 말미암아 관료가 국민이 아니라 특정정당을 위하여 주로 봉사하게 되어 행정의 대표성이나 공익성,책임성 저해 우려
④비능률. 무질서, 낭비 ⑤기회균등의 저해
03 실적주의
Ⅰ의의
(1)실적주의의 개념
개인의 능력, 자격. 성적에 두는 제도
Ⅱ실적주의의 발전요인
1.엽관주의의 폐해극복
2,정당정치의 부패: 부패된 정치에 의해 행정이 더 이상 오염되는 것을 막기 위해 정치와 행정을 이론적으로나 제도적으로(실적주의) 단절시키기 위한 움직임 대두
3.행정국가의 등장 및 행정능률화. 전문화의 요청: 행정기능이 양적으로 증대되고 질적으로 전문., 복잡화함으로써 전문적 기술적 능력을 갖춘 유 능한 인력을 확보할 수 있는 실적주의가 필요
4.1882년 중간선거에서의 공화당의 참패
Ⅲ실적주의의 수립과정
1. 미국: 엽관주의의 극복을 위한 Pendleton법의 제정
(2)주요내용(Pendleton법)★
①능력위주의 공정한 인사를 전담할 수 있는 초당적 독립적 인사위원회(CSC)의 살치
②공개경쟁시험에 의한 임용
③제대군인에 대한 임용시 특혜의 인정
④정치자금 헌납. 정치활동의 금지(공무원의 정치적중립을 최초로 규정)
⑤시험제도가 실제적 성격을 가졌다는 것: 전문과목위주
⑥민간과 정부간의 인사교류를 폭넓게 인정하였다는 점
Ⅳ실적주의의 주요내용(확립요건)※
(1)인사행정의 합리화. 과학화. 객관화
(2)능력. 자격. 실적 중심의 공직임용
(3)공개경쟁시험제도
(4)인사권의 집권화(중앙인사기관의 설치 또는 권한 강화)
(5)공직에의 기회균등
(6)정치적중립 (7)공무원의 신분보장
Ⅴ실적주의의 이점과 폐해
1.실적주의의 이점★
(1)교체임용과 공무원의 임용상의 기회균등을 통하여 진정한 민주주의적 평등이념의 실현이 가능
(2)공무원의 정치적중립을 통하여 공익의 대변자로서의 역할 수행
(3)능력. 자격. 성적에 의한 인사관리를 통하여 과학적이고 합리적인 인사행정이 가능하여 행정의 전문화에 부응
(4)공무원의 신분보장을 위하여 행정의 계속성과 공무원의 직업적 안정성을 확보하여 직공의 확립에 기여
(5)행정의 자율성, 중립성, 도구성, 능률성, 전문성 확보가 용이
2.실적주의의 폐해※
(1)소극화: 모든 인사처리가 중앙 인사기구에서 만든 엄격한 기준에 얽매이거나 단순한 반엽관주의화 할 우려가 있음
(2)집권화: 독립적 중앙인사기관의 권한을 강화함으로써 각 부처 실정에 맞는 탄력적이고 창의적인 인사저해
(3)형식화. 비인간화
(4)대응성과 책임성 저해
실적주의를 위협하는 요인 1)전문가주의. 관료의 전문가주의는 노동조합과 더불어 정부의 정책결정에 대하여 그들의 영향을 증대시킴으로써 인사 행정의 일방주의에 도전 2)직공제도: 직공제도는 공무원단체와 함께 경쟁을 피하고자 승진의 기준으로 실적이 아닌 연공서열(경력)만을 주장하므 로 실적주의의 근간인 개인주의나 평등주의를 위협 3)공무원단체(노조): 중앙인사기관의 독립성을 침해함으로써 인사행정의 과학적. 독립적 수행이라는 분리주의를 위협 |
04 적극적 인사행정 -------------------------- B
Ⅰ의의
소극적인 실적주의와 과학적 인사행정만을 고집하지 아니하고 실적주의의 개념과 범위를 더욱 확대하여 엽관주의적인 요소나 인간관계론적 요소를 신축성 있게 받아들이는 1935년 이후의 발전적 인사관리방안을 의미
2.확립과정★
(1)인간관계론의 영향: 구성원의 욕구와 인간적 가치를 고려하는 민주적 인사관리
(2)대표관료제 가미: 공직구성에 비례대표제 방식(성, 지역. 계층., 인종. 학벌)을 적용하자는 것으로 미국 Carter행정부의 적극적조치 (Affirmative Action)에 의한 인사제도개혁입법조치
(3)후기인간관계론(‘60): 인적자원관리(HRM)와 직장생활의 질(QWL)
(4)신공공관리론에 의한 개방형 인사(‘80): 중상위직에 문호를 개방하여 외부전문가채용(계약직, 연봉제), 노동의 유연화, 정규직 축소
고위공무원단(SES) ★ 그동안 부처단위로 폐쇄적으로 이뤄져온 공직사회의 인사풍토를 고치고 업무 효율성 제고 및 경쟁원리 도입을 위해 전체 정부부처 1~3급 고급공무원을 통합관리하는 "인력풀 제도"를 말한다. 고위공무원단(SES.Senior Executive Service)제도란 원래 1978년 미국 Carter행정부에서 개방형인사제도의 일환으로 도입한 것이 시초인데 GS16부터 GS18까지 이르는 고급공무원 8,000여명을 부처간에 이동가능한 통합인사집단으로 관리한데에서 비롯된 것이다. 이들은 사실상 정치적으로 관리되는 공무원집단이 된다.
이 제도는 국장급(3급) 이상 고위공무원들의 자질 향상과 안목 확대, 부처간 정책 조정 및 협의 촉진, 업무의 성취동기를 부여하기 위해 국가공무원체계 중 이들을 중하위직과 구별하여 중앙인사위에서 별도로 관리, 운영하는 인사시스템이다. 이 제도가 도입될 경우 실국장급 고위공무원이 준(準)정무직화되는 것을 의미해 공직사회 인사제도에 일대 변화가 예상되며 실효성 문제와 부처간 전문성 저하라는 문제점도 예상된다.
정부는 이와 함께 행자부 행정관리국장 등 국장급 10개 자리의 문호를 개방, 부처간 공개경쟁을 통해 적격자를 선발하는 부처간 직위공모제도를 도입하기로 했다. 부처간 직위공모제도란 해당직위별로 직무수행요건을 설정하고 부처간 폭넓은 경쟁과 공정한 심사를 거쳐 적격자를 선발․임용하는 제도로서 공직 내외부에서 적격자를 선발하는 개방형직위제도나 현재 실시하고 있는 부처내에서 공모하는 부처내직위공모제도와는 다르다. 이러한 일련의 SES제도의 정식 도입은 2006년 예정이며 22개 직위에 대한 시범적용은 2004.1.31안으로 이루어질 전망이다. |
3. 방안
◦ 적극적 모집(공직에 대한 사회적 평가의 제고) ◦ 능력발전(교육훈련·승진·근평·전직·파견근무 등) ◦ ★인사권의 분권화 ◦ 인간관계중심적 인사행정 ◦ 과학적 인사행정의 지양 ◦ 부분적 정치적 임용 허용 ◦ 공무원단체활동의 허용 ◦ 인사행정의 인간화(상담제도 등) |
후기인간관계론 C 1.의의 인간관계론, 후기인간관계론, 현상학적 접근방법의 옹호자들 3.주요내용: MBO, OD, HRM, QWL (1)인적자원관리(HRM) ①의의 ∙1970년대 후반이후 기존의 인사관리나 인사행정을 대체하는 개념으로 1940년대의 인간관계론적 전통과 1960년대의 OD에 뿌리를 두고 있다. ∙개인과 조직의 통합을 강조하는 Y이론적 관점에서 출발 ∙ 인적자원이 가장 관리하기 어려운 자원일 뿐만 아니라 목표달성에 가장 결정적인 요인으로 작용한다고 보고 인적 자원을 조직의 주요한 자산이자 전략적자원으로 활용하고자 하는 일종의 후기인간관계론과 관련 (2)직장생활의 질(QWL) 의의: 직장에서 근로자의 삶의 질을 향상시키기 위한 인간적이고 민주적인 근로운동을 의미 특징: ∙적절하고 정당한 보상 ∙안전하고 건강한 작업환경 ∙인간능력의 활용과 개발기회 ∙개인적 성장과 안전을 위한 기회제공 ∙작업장에서의 사회적통합(공동체의식) ∙작업조직의 제도 화(자유로운 의사소통, 공정한 대우, 법과 제도에 의한 지배) ∙직장생활과 사생활의 조화(사생활의 보호) ∙작업생화의 사회적 유의성(중요성) |
05직업공무원제
Ⅰ의의
1.개념
∙ 공직이 유능하고 인품있는 젊은 남녀에게 개방되어 매력적인 것으로 여겨지고 업적과 능력에 따라 명예롭게 높은 지 위에까지 올라갈수 있는 기회가 부여됨으로써 공직이 전생애를 바칠만한 보람있는 일로 간주될 만한 조치가 마련되어 있는 제도
∙젊고 유능한 인재 등용을 위한 학력과 연령 제한 + 실적주의 + 공직에 대한 높은 사회적 평가 + 승진기회보장 + 신분 보장 + 사기와 보람
Ⅱ직공의 이념과 필요성
(1)행정의 안정성 (2)행정의 중립성 및 공익성 (3)내각책임제의 성공요건
(4)사기앙양 (5)행정의 능률성
Ⅲ실적주의와의 관계★
직공과 실적주의는 능력중심의 인사, 신분보장, 정치적중립 등 공동점은 있으나 그 이념이나 역사적 배경이 동일하지는 않음
1.직공은 실적주의의 일부하는 입장: 광의의 실적주의
∙실적주의 없이 직공의 확립을 기대할수 없는 것은 사실이나 실적주의가 채택되었다 하여 곧 직공이 확립되는 것은 아 임 → 실적주의는 직공의 필요조건
2.직공과 실적주의를 상호배타적인 관계로 보는 입장
공통점 | 차이점 | |
실적주의 | 직업공무원제 | |
∙신분보장(원칙) ∙정치적 중립 ∙자격이나 능력에 의한 인사관리 ∙정실배제 | ∙개방형 실적주의로 신분의 상대적 보장 ∙미국:실적주의는 1883년 확립 ∙영국:실적주의는 1870년 확립 ∙결원보충방식이 외부충원형(개방형) ∙공직임용시 연령. 학력 등의 제한이 없는 완전한 기회균등 ∙직무급 보수제도 및 직위분류제 ∙채용당시의 능력 | ∙폐쇄적 실적주의로 신분의 절대적 보장 ∙미국: 직공은 아직 미확립 ∙영국: 직공은 실적주의 이전에 기확립 ∙결원보충방식이 내부충원형(폐쇄형) ∙공직임용시 연령. 학력등의 제한이 제약된 기회균등 ∙생활급 및 계급제 적용 ∙잠재능력(연령. 학력) |
Ⅳ직공의 확립요건※
- 실적주의의 우선적 확립 - 공직에 대한 사회적 평가의 제고 - 젊고 유능한 인재 등용을 위한 학력과 연령 제한 - 보수 및 연금수준의 현실화로 생계보장 - 공정하고 합리적인 승진제도 - 다양한 능력발전제도 강구 - 일관성있고 장기적인 인력수급계획 확립 - 폐쇄형의 인사로 신분보장 - 연공서열에 따른 승진 - 고급공무원의 양성 |
Ⅴ직공의 장단점과 위기
1.장점
(1)승진의 기회부여로 행정능률과 재직공무원의 사기 제고
(2)젊고 유능한 인재 유치로 공무원의 질적 향상: 우수인재의 조기 발굴. 영입
(3)신분보장으로 행정의 안정성 제고
2.단점※
(1)민주적 통제의 곤란으로 인한 무책임성: 지나친 신분보장으로 특권집단화, 관료주의화할 우려
(2)환경변동에의 부적응성과 경직성: 정부와 공무원의 관계가 온정적 관계로 발전하여 무사안일주의와 관료제의 병리가 만연, 변동에의 저항, 특권의식, 도덕적 행이
(3)행정의 전문성, 기술성 저해: 폐쇄형에 입각하고 있으므로 외부로부터의 전문인력 충원이 어렵고, 계급제라는 공직분 류체계상 전문행정가의 육성이 어려워 행정의 전문화, 기술화를 저해
(4)공직임용에의 기회균등의 제약으로 인한 비민주성: 학력 및 연령의 엄격한 제한으로 공직임용에의 기회균등을 제약 하여 민주주의 평등원칙에 위배된다. 오랜 기간동안 소수집단만의 신분보장으로 많은 사람의 공직기회참여 박탈
(5)공직사회의 전반적인 질 저하: 연공서열의 중시, 경쟁결여와 전문가의 외부충원곤란 때문
3.직공의 위기
(1)개방형 인사제도 (2)대표관료제의 대두
(3)후기관료제M (4)정년단축과 계급정년제
06.중앙인사행정기관
Ⅰ의의
1.개념
∙중앙에서 인사기준을 마련하고 정부전체의 인사행정을 전문적. 집권적으로 총괄하는 기관
∙각부처의 인사기능을 행사하는 부처인사기관은 포함하지 않음
2.중앙인사기관의 설치 이유
공무원의 권익보호와 실적주의의 확립(정치적 중립)을 위하여는 제3자적인 중립적 인사기관의 설치가 전제되어야 함. 따라서 실적주의가 확립 되고 나면 중앙인사기관은 존재가치가 저하되며 이허란 차원에서 최근의 적극적 인사행정하에서 인사권의 분권화 경향
Ⅱ중앙인사기관의 조직상의 성격
(1)독립성
(2)합의성: 복수의 구성원에 의한 회의체식 기구
(3)집권성: 각 부처인사기관보다는 중앙인사기관의 인사권 강화
성격 | 장점 | 단점 |
독립성 | ∙엽관주의 압력배제 ∙행정부패 및 무질서의 방지 ∙정치적 중립성 ∙인사권자의 전황방지 | ∙인사는 막료기능이지만 책임과 일치하게 하려면 계선기관에 부여해야 함 ∙독립성이란 법제나 법규만으로는 곤란 ∙책임한계 불분명 및 인사통제곤란 * 인사정책에 대한 국회 등의 통제 곤란 |
집권성 | ∙실적주의 확립에 기여(기술화, 전문화) ∙인사행정의 통일성과 공정성 확보 ∙통합적 조정 기능 및 인사통제 용이 *각 부처에 대한 인사감사 용이 | ∙사기저하(각 부처 기관장) ∙적극적인 인사행정의 어려움(각 부처의 불신 강화) ∙인사행정의 경직화
|
합의성 | ∙행정의 신중성. 공정성의 확보 ∙독단화를 방지하고 중립성 확보 ∙전문지식의 활용과 민주성의 확보 ∙정책의 지속성과 일관성 | ∙책임소재의 불명확 ∙신속한 결정이 어렵고 시간. 경비의 소모 ∙의견의 타협화 ∙통일성의 부족 |
Ⅴ우리나라의 중앙인사기관★
1995. 5 김대중 정부의 제2차 정부조직개편으로 행자부의 인사국과 중앙인사위원회로 이원화 되었으나 참여정부 들어 중앙인사위원회로 기능이 일원화되었다.(2004. 6.12)
1.중앙인사위원회
(1)공무원 인사정책 및 인사행정운영의 기본장침, 인사관계법령의 제정과 개폐, 급여 등 공무원처우개선, 3급이상공무원 의 채용과 승진기준에 관한 사항을 심의. 의결하는 준입법적 합의제 행정기관으로서 대통령소속의 심의. 의결기관
*최근 행자부로부터 인사집행업무까지 이관받아 수행하고 있으며 다만, 공무원의 징계기능을 담당하지는 않음
(2)3급이상 공무원의 임용제청은 반드시 위원회의 심사를 거처야하며 위원회는 각 부처에 대한 인사운영감사권과 계약 직공무원의 채용범위 및 개방형대상직위 지정협의, 직무분석기능도 가짐
(3)인사위원회는 위원장(장관급) 1인을 포함하여 5인의 위원(상임위원 2인, 비상임위원 3인)으로 구성
2소청심사위원회
중앙인사위원회 소속기관으로서 공무원의 불이익 처분에 대한 소청을 심사. 결정하는 상설합의제기관으로 위원회의 결정은 구속력이 인정되 어 처분청은 행위를 기속하며 중앙인사위원장은 소청심사위의 의결에 대해 재의 요구권을 가지지 않음 ★
준사법적 인사기능 관장기구 | |
구분 | 관장기구 |
징계의결 | - 6급이하 : 각 부처 보통징계위 - 5급이상 : 총리실 중앙징계위 * 1급은 제1중앙징계위, 2-5급은 제2중앙징계위가 관장 * 단, 총리가 징계를 요구한 6급이하 공무원 등은 제1중앙징계위에서 관장 |
소청심사 | 소청심사위원회 |
고충처리 | - 6급이하 : 각 부처 보통고충위 - 5급이상 : 중앙고충위 (소청심사위원회가 그 기능을 대행) |
행자부의 위상과 성격 정부사무부처라는 성격유지를 위하여 극히 일부 인사관련기능(공무원 노조 등 복무, 훈장수여 등 상훈, 국무회의 관리 등 의정, 연금관리 등 후생복지)이 행자부에 남아 있는 상태이다. 현재행자부는 지방자치원, 정부조직관리, 행정개혁, 전자정부, 정부서무 기능 등을 수행하고 있다. |