한국사 분류사 2 - 지방 행정 조직의 변화 과정

지방 행정 조직의 변화 과정

1) 삼국시대

① 고구려

㉠ 수도 : 5부(부족적 성격→행정적 성격 = 고국천왕 때)

㉡ 지방 : 5부(장관:욕살) - 성(성주:처려근지, 도사)

㉢ 특수행정 : 3경제 마련 - 국내성, 평양성, 한 성

㉣ 3경은 정치적·문화적 중심지의 성격을 지니고 주군을 감시하는 기능도 가짐

② 백 제

㉠ 수도 : 5부

㉡ 지방 : 5방(장관: 방령 - 달솔 임명) - 군(장관:군장 - 덕솔 임명)

㉢ 특수행정 : 22담로제 - 웅진 시대 정비된 왕족을 파견한 지방통치 정책

③ 신 라

㉠ 수도 : 6부 → 사로 6촌에서 발달

㉡ 지방 : 5주(장관:군주) - 군(장관:군주) - 촌

㉢ 특수행정 : 2소경(장관:사신) - 동원경(강릉), 중원경(충주)

◎ 공통점 ┌ 삼국 모두 지방행정을 정비하고 지방관을 파견함

├ 지방행정은 군사적 성격을 띠고 지방장관도 군사적 성격이 강함

└ 삼국 모두 특수행정 조직을 갖춤

2) 남북국시대

① 통신

㉠ 특징 ┌ 넓어진 영토를 효율적으로 지배·관리하기 위해 행정조직 개편

├ 수도 경주가 동쪽으로 치우친 점을 보안하기 위해 5소경 정비

├ 특수 천민집단 향·부곡 설치

└ 주와 군에는 감찰의 임무를 가진 외사정 설치

㉡ 지방 : 9주(장관:총관→도독) - 군·현(장:태수·현령) - 촌(장:촌주)

구분 지역	9 주					5 소 경
	신문왕	경덕왕	군(郡)	현(縣)	소재지	소 경	현지명
신 라	사벌주	상 주	10	30	상 주	금관경	김 해
	삽량주	양 주	12	34	양 산
	청 주	강 주	11	27	진 주
고구려	한산주	한 주	27	46	광 주	중원경 북원경	충 주 원 주
	수약주	삭 주	11	27	춘 천
	하서주	명 주	9	25	강 릉
백 제	웅천주	웅 주	13	29	공 주	서원경 남원경	청 주 남 원
	완산주	전 주	10	31	전 주
	무진주	무 주	14	44	광 주
장 관	총 관	도 독	태 수	현 령		사 신

ⓐ 지방관의 명칭이 도독으로 바뀌면서 행정적 성격이 강화됨

ⓑ 9주는 신라지역, 고구려지역, 백제지역에 각각 3주씩을 두어 9주를 완성

ⓒ 촌주는 지방의 토착 세력으로 중앙에서 파견된 현령의 통제를 받았으며

촌주 1명은 여러 촌을 거느림

㉢ 특수행정 = 5소경제도

ⓐ 북원경(원주), 서원경(청주), 중원경(충주), 남원경(남원), 금관경(김해)

ⓑ 통일전 2소경을 무시하고 새롭게 5소경으로 편성

ⓒ 수도의 편재성을 보완하기 위해 소백산맥 외곽에 주로 설치하였으나, 금관

경은 소백산맥 안쪽에 설치되어 있었음.

㉣ 특수 천민집단 : 향·부곡

ⓐ 부곡은 일반 군·현과는 달리 피정복자 집단이나 전쟁포로의 집단거류지

ⓑ 과거에는 통일신라시대부터 향․소․부곡이 설치되었다고 보았으나 현재는

소는 고려시대 처음 설치된 것으로 설명함

㉤ 지방통제 정책 : 상수리제도 마련

=> 토착세력을 통제하기 위해 그들을 상경시켜 관부의 일을 맡도록 하는 제도

② 발해 : 5경 15부(장관:도독) - 62주(장:자사) - 현(장:승)

㉠ 5경 

󰠆󰠏 상경 = 용천부 → 수도(지금 길림성 동경성)

󰠉󰠏 중경 = 현덕부 → (지금 길림성 화용)

󰠉󰠏 동경 = 용원부 → (지금 길림성 혼춘)

󰠉󰠏 서경 = 압록부 → 고구려 옛 수도에 설치

󰠌󰠏 남경 = 남해부 → 신라와 가장 가까운 지역(지금 북청)

㉡ 지방의 가장 말단에 있는 촌락은 토착인 유력자 수령에 의해 다스림

3) 고려시대

① 특징

㉠ 지방관이 파견되지 않는 속현제도 존재

㉡ 특수천민 집단 향·소·부곡 존재

㉢ 지방의 실제 행정은 향리가 담당

㉣ 특수행정으로 3경제도 마련

㉤ 지방통치 정책으로 기인제도, 사심관제도 마련

ⓐ 기인제도 : 지방호족이나 향리 자제를 중앙에 인질로 머물게 하는 제도

기인은 중앙과 지방의 연락사무, 지방사정의 자문, 공물과 연료 조달 등 임무를 맡음

ⓑ 사심관제도 : 나라에 공이 있어 중앙의 고관이 된 사람에게 자기 고향의 치안을 유지 하는데 연대 책임을 지도록 하는 제도

☞ 최초의 사심관은 경주 사심관으로 임명된 신라 경순왕 김부

☞ 사심관제도는 조선의 경재소와 유향소로 분화됨

② 정비과정

㉠ 태조 : 호족 자치에 맡겨 조세를 관장하는 임무 줌

㉡ 성종 : 처음 12목을 설치하고 외관(=목사)을 파견함

㉢ 현종 : 4도호부 8목 정비 → 5도 양계로 정비

③ 구조

㉠ 경기 : 수도인 개경과 그 부근을 경기로 편성하여 개성부에서 관장

㉡ 3경 제도

ⓐ 풍수지리설과 밀접한 관계를 갖고 설치

ⓑ 장은 유수이고, 처음은 개경, 서경, 동경이고 나중은 개경, 서경 남경임

㉢ 4도호부

ⓐ 장은 대도호라 하며 군사적 방비의 중심적 역할을 맡는 곳

ⓑ 안남(=전주), 안서(=해주), 안북(=안주), 안변 등

㉣ 8목(장:목사) - 廣州·청주·충주·상주·진주·전주·나주·황주

㉤ 군현제도

ⓐ 주현은 속현을 관할하고 주현보다 속현이 많음

ⓑ 고려후기로 갈수록 주현이 늘고, 속현이 점차 줄어듬

ⓒ 향 : 유랑농민의 집합소

ⓓ 소 

󰠆󰠏 수공업자 마을 - 조선의 점촌과 유사

󰠌󰠏 국가의 공납품을 제조하는 곳 - 고려청자 제조

ⓔ 부곡 : 일반현이 강등되는 경우

ⓕ 현과 향·소·부곡은 항구적 행정조직이 아니라 승격과 강등이 가능함

ⓖ 무신정변 이후 점차 천민집단이 줄어들어 조선 태종때 완전 소멸

ⓗ 양계의 지방 장관인 병마사는 문신이 파견됨 → 무신정변의 원인

④ 5도․양계

㉠ 5도의 지방장관은 안찰사이고, 양계는 병마사임

㉡ 5～6품의 낮은 관직자가 임명되었으며 임기 6개월의 임시직

㉢ 지방에 상주하지 않고 중앙에 있으면서 지방을 순시·감찰함

⑤ 향리

㉠ 호장·부호장의 향직이 세습된 중인층

㉡ 지방행정의 실제 담당자→백성을 직접 지배함

㉢ 향·소·부곡과 속현의 최고 책임자

㉣ 조세 징수와 노동력 징발 사무 담당

㉤ 국가로부터 외역전을 지급받아 세습시킴

㉥ 성리학 수용 이후 신진사대부로 성장

㉦ 노동부대인 일품군의 장을 역임

【보충학습】고려시대와 조선시대의 향리 비교

	고 려	조 선
동 일 점	중인 계층
	세습 신분
	행정 실무 담당
	6방의 구성원
차 이 점	백성을 직접 지배	수령을 보좌함
	외역전을 받음	무보수(=무록)
	기인제로 견제	인질적 성격 없음
	과거 응시 가능	과거 응시 제한

4) 조선시대

① 특징

㉠ 인구비례에 따라 행정조직 개편하고, 관찰사의 권한을 대폭 강화함

㉢ 모든 지방에 지방관 파견→속현과 향·소·부곡 소멸

㉣ 향리의 지위 격하→토호의 백성에 대한 사적 지배 방지

㉤ 말단행정까지 조직을 갖춤→면·리·통 정비(=면리제 발달)

㉦ 지방관의 상피제, 임기제 철저히 적용→지역상피·부자상피·형제상피 적용

ⓐ 상피제 : 지방관이 출신지에 임명될 수 없고 친척이 같은 관청에 임명될 수

없다는 원칙

ⓑ 임기제 : 관찰사 - 1년(360일), 수 령 - 5년(1800일)

② 관찰사(도백=방백=감사)

㉠ 감영에 근무하며 행정·사법·군사 등 전권 장악

㉡ 품관은 종2품이고 도내의 수령을 관할

㉢ 도내의 병사·수사 1인을 겸하고 다른 병사·수사를 통할함

㉣ 임기는 1년 단임으로 제한하고 반드시 문관으로 파견

③ 수령

㉠ 동헌에 근무하며 직접 관내의 주민을 다스리는 지방관(=목민관)

㉡ 품계는 종2품(부윤)부터 종6품(현감)까지 다양하나 임무는 모두 같음

㉢ 임기는 5년이고 고을의 행정·사법·군사 등 전권 장악

㉣ 가장 중요한 임무는 조세와 공물의 징수 상납

㉤ 수령7사

【보충학습】고려와 조선의 지방행정의 비교

구 분	고 려	조 선
제 도	5도․양계 - 주․현 - 촌	8도 - 부․목․군․현․ - 면
지방관 파견	속군․속현이 많았음	모든 군․현에 파견
행정편제기준	그 지방출신 호족의 신분적 서열	인구․토지의 비례를 기준
수 령	권한 약화	권한 강화
수령견제책	임기제․상피제의 원칙(적용×)	임기제․상피제 철저히 적용
향 리	세력강화(외역전지급,수취권장악)	세력축소(무보수,징세권 없음)
지방세족	사심관	경재소, 유향소
천민집단	향․소․부곡 존재	향․소․부곡 소멸(양인 증가)
지방통치	호족의 자치 인정	중앙집권 강화

④ 유향소

㉠ 지방자치 기관으로 군·현의 수령을 보좌하는 고문기관

㉡ 임기는 2년이며 모든 군·현에 1개씩 설치하고 장은 스스로 뽑아 수령과 대립

㉢ 임무는 수령자문, 향리규찰, 향민의 풍속교정, 민정대표, 정령시달 등

㉣ 세조 때 이시애의 난으로 폐지되었다가 성종 때 향청으로 부활

⑤ 경재소

㉠ 서울에 있는 각 지방 출신의 중앙관리로 구성된 지방 출장소

㉡ 해당 지방의 제반사를 주선하고 서울과 지방간의 연락사무를 담당함

㉢ 향리 가운데 한 사람을 서울에 파견·상주시켜 그 고을의 공부를 수납토록함

㉣ 서울에는 경저리(=경주인)을 감영에는 영저리(=영주인)을 둠

㉤ 임난 이후 선조 36년(1603년) 폐지

※ 유향소, 경재소, 경저리 제도는 지방 통치의 효과를 높이고 지방세력을 견제하여

집권정치를 강화하기 위한 조치임

⑥ 유수관

㉠ 경관직으로 한양 외곽인 개성, 강화, 수원, 광주에 설치

㉡ 정2품의 품관으로 비변사 회의에 참여

⑦ 교통․통신제도

조선은 중앙집권 강화를 목적으로 역원제, 봉수제, 파발제, 조운제를 정비함

⑧ 5가 작통법

5호를 1통, 5통을 1리로 조직하여 지방 통제에 이용

5) 갑오개혁

① 전국을 23부로 정비

② 지방관의 권한 축소 → 사법부 독립

6) 대한제국

① 전국을 13도로 개편

② 간도 관리사 이범윤을 파견하고 함경도 행정구역으로 편입(1902년)

③ 울릉도를 군으로 승격시키고 독도를 관할토록함(1900년)

④ 독도 󰠆󰠏 제1차 한․일 의정서 체결 이후 강제로 점탈(1905. 2)

󰠌󰠏 러․일 전쟁 기간 중 일본이 자기 영토로 편입(1905. 2)