제2절 지방자치
01 지방자치의 본질과 가치
Ⅰ의의
2.지방자치의 기본요소
Ⅱ지방자치의 본질 및 유형
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국가 |
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자치단체 |
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주민 |
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단체자치 |
주민자치 |
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1단체자치
2주민자치
주민자치와 단체자치※
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구 분 |
주 민 자 치 |
단 체 자 치 |
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의미 국가 자치권의 인식 자치의 중점 사무의구분 권한부여방식 중앙통제 조세제도 민주주의와 관계 지방정부형태 |
정치적 의미 영국․미국 자연적․천부적권리(고유권설) 지방정부와 주민과의 관계(주민에 의한 행정) 고유사무(위임사무 없음) 개별적수권(지정)주의 약함(입법적․사법적통제 위주) 독립세(자치단체가 과세주체) 상관관계 인정 기관통합형(의원내각제식) |
법률적 의미 독일․프랑스․일본 국가에서 전래된 권리(전래권설) 중앙과 지방과의 관계 (자치단체에 의한 행정) 고유사무와 위임사무 병존 포괄적수권(예시)주의 엄함(행정적 통제) 부가세(국가가 과세주체) 상관성 부정 기관대립형(대통령중심제식) |
Ⅲ지방자치의 가치와 필요성★
1.지방자치와 민주주의와의 관계
(1)상관관계 인정설: 19C 의회민주의나 영미의 주민자치의 입장
∙민주주의의 보호수단이자 전제조건: 민주주의의 이념적 실천원리
∙Tocqueville: 미국민주주의론에서 지방자치에 대한 자유의 관계는 초등학교의 학문에 대한 관계와 같다고 보고 지 방자치 없이 국가는 자유로운 정부를 수립할 수 있을지는 모르나 자유정신을 가질수 는 없다고 역설
∙J.Bryce: 지방자치는 민주주의의 최량의 학교이자 그 성공을 위한 가장 확실한 보증이요 훈련동장이다
∙H.Laski: 민주적 지방저부는 민주적 중앙정부의 꼭 필요한 동반자이다
∙중앙의 전제: 독재에 대한 방파제 역할
(2)상관관계부정설: 대륙형 단체자치나 20C 현대행정의 입장
∙G.Langord: 지방자치는 비민주적 제도이며 사이비 민주적 제도하에서 성행
∙H.Kelsen: 지방자치는 사실상 민주주의에 공헌하지 못하다
∙G.S.Benson: 행정능률의 입장에서 지방자치는 민주주의의 장애가 되고 집앙집권이 유리
2.지방자치의 필요성
(1)정치적 필요성: 주민자치, 영미
∙다수에 의한 지배라는 민주적 행정이념을 구현하는 불가결한 수당
∙민주주의의 학교이자 훈련도장이자 주민 정치교육에 기여
∙중앙의 독재정치에 의한 방파제가 되며 혁명이나 쿠테타 방지
∙중앙의 정국혼란 지방확산 방지: 지방행정의 안정성 확보
∙향토애와 공동체 의식, 자유에의 증진
(2)행정적. 기술적 필요성: 단체자치, 대륙
∙지방의 특성이나 실정에 맞는 행정 구현: 현지성 제고
∙중앙과 지방간의 능률적 업무 분담: 중앙정부는 결정, 지방정부는 집행
∙주민참여의 강화로 행정의 민주성 제고 ∙정책의 지역적 실험 용이, 시행착오 감소
∙자원의 효율적 배분에 기여
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자치권 ----------- C 2 자치권의 존질 (1)고유권설(영미): 자치단체가 그 지역의 사무를 자주적으로 처리할수 있는 권리는 민주정치원리상 당연한 권리이며 그 것은 국가이전에 지역공동체사회에 기초를 두고 지역주민이 인정한 고유한 권리(주민으로부터 나온 권리) (2)전래권설(대륙): 자치권은 국가의 필요에 따라 국가가 인정한 권리라는 견해(국가로부터 전래된 권리) 3.자치권의 내용★ (1)자주입법권 ①조례: 지방의회가 헌법과 법률의 범위내에사 제정한 자치법규 ②규칙: 자치단체의 장이 법령과 조례의 범위내에서 제정하는 자치법규 ③양자의 관계: 주민의 권리. 의무와 관련된 사항은 조례로만, 기관위임사무는 규칙으로만 각각 정할 수 있다. 또한 하급자치단체의 조례나 규칙은 상위자치단체의 자치규약에 위배되어서는 안된다 (2)자주행정권 (3)자주재정권 (4)자주조직권 * 아무리 지방자치가 발달하여도 외교, 사법, 국방은 국가의 권한임 |
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우리나라 지방자치의 역사와 현실 지방자치제도의 현실과 방향★ (1)지금껏 우리의 지방자치가 악순환을 겪었던 이유 ∙남북분단의 위기상황이 장애요인으로 작용 ∙민주정치 발전수준의 저급으로 지방자치 수용을 위한 제도적. 국민적 역량 부족 ∙지방재정능력의 부족과 지역간 불균형 ∙국가주도의 경제사회발전으로 민간부문 취약 ∙가장 중요한것은 위정자들의 전근대적 사고방식에 기인한 것임 - 가장 중요한 이유 |
02 지방자치단체의 구성과 조직 ------------- B
Ⅱ자치단체의 종류
(1)보통자치단체
①광역자치단체: 특별시. 광역시, 도
②기초자치단체: 시, 군, 자치구
*자치구란: 특별시와 광역시에 설치된 區를 말하며 인구 50만 이상의 市에 설치된 區(일반구)는 자치구가 아닌 행정 구
자치구청장은 선거에 의하여 취임하므로 그 신분이 자방자치단체장으로서 지방정무직인데 반하여 일반구의 구청장 은 일반직(지 방직)공무원이다. 읍. 면 동장도 일반직 공무원으로서 시장. 군수. 구청장이 임명한다
*광역자치단체간의 경계변경은 법률로, 지초자치단체간 경계변경은 대통령령으로, 읍. 면 동간 경계변경은 조례로 정함
(2)특별자치단체★
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지방자치단체의 종류와 지위에 관한 법적규정 (지방자치법) ∙지방자치단체는 법인으로 한다 ∙특별시와 광역시 및 도는 직할하에 두거, 시는 도의 관할구역인데, 군은 광역시 또는 도의 관할구역인데, 자치구는 특 별시와 광역시의 관할구역안에 둔다. <서울특별시행정특례에관한법률> 제4조에 의하면 ① 행자부장관이 지방자치법 제115조제1항의 규정에 의하여 서울특별시의 지방채발행의 승인여부를 결정하고자 할 때에는 국무총리에게 보고하여야 한다. ② 행자부장관이 지방자치법 제158조의 규정에 의하여 서울특별시의 자치사무에 관한 감사를 하고자 할 때에는 국무총리의 조정을 거쳐야 한다. ③ 서울특별시장의 처분 또는 부작위에 대한 행정심판청구사건의 심리․의결은 행정심판법 제6조제1항 본문의 규정에 불구하고 국무총리소속하의 행정심판위원회에서 행한다.’고 규정하고 있다. |
Ⅲ자치단체의 계층구조
(1)계층구조의 유형
(2)★우리나라
①광역자치단체: 특별시. 광역시, 도
②기초자치단체: 시, 군, 구
Ⅳ의결기관(지방의회)과 집행기관(자치단체의 장)
1. 지방의회
(1)지방의회의 지위: 주민이 선출한 의원들로 구성된 의결기관으로서 지방적 사무를 위한 중요정책을 결정하고 자치단체 장(집행기관)의 활동을 감시. 통제하는 기관이며, 지방의회의원(영리행위 허용)은 주민이 선출하고 임기 4년이며 무보수 이지만 의정활동에 필요한 최소한의 실비(의정활동비, 회의수당, 교통비)는 지급된다.
(2)지방의회의 기능
1)의결권
①조례의 제정 및 개폐 ②예산 및 결산의 승인
③법령에 규정된 것을 w[외한 사용료, 수수료, 부담금. 지방세 또는 가입금의 부과와 징수
④기금의 설치. 운용 ⑤중요재산의 취득. 처분
⑥청원의 수리와 처리 ⑦기타 법령에 의하여 그 권한에 속한 사항
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지방의회의 청원에 관한 법적규정<지방자치법> 제65조(청원서의 제출) ①지방의회에 청원을 하고자 하는 지방의회의원의 소개를 얻어 청원서를 제출해야 한다 ②청원서에는 청원자의 성명 및 주소를 기재하고 서명, 날인. 해야 한다 제66조(청원의 불수리):재판에 간섭하거나 법령에 위배되는 내용의 청원은 이를 수리하지 아니한다. |
3)행정사무 감사 및 조사권
①행정ㅅ사무감사권: 지방의회는 매년 1회 당해 지방자치단체의 사무에 대하여 시. 동에 있어서는 10일, 시. 군 및 자치구에 있어서는 7일 범위내에서 감사를 실시하게 할 수 있다.
②행정사무조사권: 특정사안에 관하여 본회의 의결로 본회의 또는 위원회로 하여금 조사하게 할 수 있다.
2.집행기관(자치단체의 장)※
(1)집행기관의 지위
①국가기관의 지위
②지방자치단체의 기관으로서의 지위
(2)집행기관의 구성
1)자치단체장: 특별시에는 특별시장, 광역시에는 광역시장, 도에는 도지사를 두고 시에는 시장, 군에는 군수, 자치구에 는 구청장
2)부단체장: 단체장을 보좌하기 위하여
단체장에 대한 부단체장의 보좌권한은 권한대행과 직무대리 2가지가 있다.
①권한대행: 단체장의 권한을 부단체장이 유효하게 행사하는것
부단체장이 자치단체장의 권한대행을 하게 된 때에는 즉시 이를 지방의회에 통보하여야 하며 권한대행 시유는 다음과 같다.★
ⅰ)지방자치단체의 장이 궐위 또는 공소제기후 구금상태에 있거나
ⅱ)의료기관에 60일 이상 입원한 경우
ⅲ)금고이상의 형을 선고받고 형이 확장될 때까지
ⅳ)자치단체장이 당해자치단체의 장 선거에 입후보한 경우 일정기간 권한을 대행
②직무대리: 자치단체의 장이 출장, 휴가. 등 일시적 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우 부단체장이 그 직무를 대 리한다.
3)기타 합부조직: 실, 국, 과 cf)계(X)
(3)자치단체장의 지위와 신분
1)임기: 4년이며, 계속재임(연임)은 3기에 한한다, 신분은 정무직 공무원
(4)자치단체장의 권한
1)통할대표권 2)사무의 권리집행권 3)지휘감독권
4)규칙제정권 5)기관시설의 설치권 6)임면권
7)선결처분권★
①자치단체장은 지방의회가 성립되지 아니한 때와 의회를 소집할 시간적 여유가 없거나 의회에서의 의결이 지체될 때에는 일정한 사항에 대하여 선결처분을 할수 있다.
②일정한 사항(선결처분대상)이란 재해복구, 전염병의 예방 등 주민의 생명과 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 경우나 국가안보상 긴급한 지원이 필요한 사항
③선결처분은 지방의회에 지체없이 보고하여 승인을 얻어야 하며 승인을 얻기못한 때에는 그때부터 효력이 상실된 다 = 긴급명령권
8)재의요구권★
①재의요구사유
ⅰ)조례안에 이의가 있는 경우
ⅱ)지방의회의 의결이 월권 또는 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 때
ⅲ)지방의회의 의결에 예산상 집행할수 없는 경비가 포함되어 있는 경우, 의무적 경비나 재해복구비를 삭감한 경 우
ⅳ)지방의회의 의결이 법력에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 판단되어 행자부장관 또는 시. 도지사가 재의 요구를 지시한 경우
②부결시 대응(대법원에의 제소권): 위의 재의요구사항에 대하여 지방의회가 재직의원 과반수의 출석과 출석의원의 2/3이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 의결사항은 화장되는데 이 경우 지자체장은 대법원에 제소할 수 있 다
9)기타
<지방자치단체장과 지방의원의 지위>★
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구 분 |
임기 |
연임제한 |
보수 |
영리행위제한 |
겸직금지규정 |
정당참여 |
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자치단체장 |
4년 |
있음(3회) |
유급직 |
있음 |
있음 |
인정 |
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지방의원 |
4년 |
없음 |
무급직 |
없음 |
있음 |
광역:인정, 기초: 불인정 |
지방자치단체장과 지방의회 상호간의 권한★
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지방자치단체장이 지방의회에 대하여 갖는 권한 |
지방의회가 자방자치단체장에 대해 갖는 권한 |
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(1)지방의회 의결에 대한 재의요구 및 제소권 (2)지방자치단체장의 선결처분권 (3)의안발의권 (4)임의회 소집요구권 *의회해산권은 없음 |
(1)서류제출 요구권 (2)행정사무 감사 및 조사권 (3)행정사무처리상황의 보고와 질문, 응답권 (4)예산, 결산 승인권 *단체장에 대한 불신임결의권은 없음 단, 지방의회 의장에 대한 불신임의결권은 인정 |
3.의결기관과 집행기관의 관계M ★
(1)기관대립형: 의결기관과 집행기관이 분리된 채 엄격한 견제와 균형을 유지하는 집행기관 중심의 대통령중심제방식(집행기관중심)으로 대륙계 일부 국가(한국, 이탈리아)가 채택
①집행기관 직선형: 미국의 시장, 시의회제, 한국
②집행기관 간선형: 미국의 시지배인형
③집행기관 임명형: 과거의 한국과 프랑스
(2)기관통합형
<정리> 기관통합형의 장단점
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장 점 |
단 점 |
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1) 권한과 책임이 의회에 집중되어 민주정치와 책임 행정 구현 용이 2) 의회중심의 운영으로 의결과 집행기관간 갈등과 대립소지 없어 지 방행정의 안정성․능률성 확보 3) 다수의원의 의사에 따라 결정과 집행이 이루어지므로 신중하고 공 정한 자치행정 가능 4) 소규모의 기초자치단체에 적합 5) 예산절감 및 탄력적인 행정집행 가능 |
1) 견제와 균형의 상실로 권력남용 우려 2) 전문적이고 체계적인 집행기구의 부재로(민선의원 이 행정을 맡게 되어) 행정의 전문화 저해 3) 의원간 업무분담으로 행정의 종합성과 통일성 저해 4) 지방행정에 정치적 요인 개입 우려 5) 위원회형의 경우 대도시의 다양한 이익집단과 계층의 이익대표에 부적합 |
03 지방자치단체의 사무 --------------- C
Ⅱ사무배분의 방식★
(1)개별적 지정방식(개별적 열기주의)
(2)포괄적 수권방식(포괄적 예시주의)
Ⅲ사무배분의 원칙★
(1)책임명확화의 원칙 (2)능률성(경제성)의 원칙 (3)기초자치단체우선의 원칙
(4)현지성의 원칙 (5)계획. 집행 분리의 원칙 (6)이해관계범위의 원칙
(7)경비부담능력의 원칙 (8)종합성의 원칙 (9)기타:상호협력의 원칙
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중앙행정권한의 지방이양원칙(중앙행정권한지방이양촉진등에관한법률)★ (1)지방자치단체의 능력, 여건, 의사존중의 원칙 (2)관련사무 일체이양의 원칙 (3)주민의 복리. 생활편의 관련사무는 기초자치단체에 우선적으로 배분할 것 (4)기초자치단체의 능력을 초월하는 사무는 광역자치단체에 이양할 것 (5)행정적. 재정적 지원 병행의 원칙 (6)지방자치단체의 능력과 규모 및 사무의 특성에 따라 자치단체별로 차등 이양할 수 있음 |
Ⅳ사무배분의 기준
(1)국가가 처리해야 할 사무(자치단체의 국가사무 처리제한)
∙국가의 존립, 유지에 직접 필요한 사무, 외교, 국방, 병무 국가의 조직 및 재정, 대통령 및 국회의원 선거 및 행정, 국가경찰 등
∙사회정책적 사무: 전국적 균질화가 요청되는 실업. 공적부조 등 사회보장적 성격을 띠는 사무
(2)중간자치단체(광역시, 도)가 처리해야 할 사무
(3)기초자치단체(시, 군, 구)가 처리해야 할 사무
∙시장, 도서관, 상하수도, 생활환경의 경비, 불량주택의 정리, 오물처리 청소, 공원. 녹지,. 오락시설의 제공, 식품검사, 가로조명, 주차장 및 버스대기소의 설치, 관리, 공적 부조사업, 재해보상 및 실업보상에 관련된 업무에 이르기까지 실로 다양한 업무를 다루지 않으면 안 된다.
∙주민등록 및 호적사무도 실정법상으로는 기초자치단체 사무로 예시되어 있다.
Ⅴ사무의 종류
1.고유사무
①지역주민의 공공복리를 위해 자치단체가 자기의사와 책임하에 처리하는 사무
②지방자치단체의 존립, 내부조직, 재산관리 등에 직접 필요한 사무
2.위임사무★
(1)기관위임사무(국가사무)
①국가의 사정에 따라 집행기관인 자치단체의 장에게 위임한 사무
*개별법에 법적 근거없는 직권위임사무로서 우리나라 위임사무의 대부분이 이에 해당
②국가적 이해관계만을 가진 사무로서 국가가 경비전액 부담
③지방의회가 간여할 수 없음
④중앙정부의 합법성(위법). 합목적성(부당)차원의 소극적인 사후적. 교정적 감독은 물론, 더 나아가 적극적인 감독(사전적. 예방적 감독) 까지 수반
(2)단체위임사무
①지역적 이해관계와 국가적 이해관계가 공존하고 있는 사무
②법정조치에 의해 자치단체의 장(집행기관)과 지방의회(의결기관)에 공동으로 위임한 사무
③ 사후적. 교정적 감독
④ 국가와 지방이 비용분담(부담금)
기관위임사무과 단체위임사무의 비교※
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구분 |
중앙의 감독 |
지방의회의 간여 |
경비부담 |
이해관계 |
법정조치 |
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기관위임 단체위임 |
적극적(교정+예방) 소극적(교정) |
불가 가능 |
국가 지방 및 국가 |
국가 국가 및 지방 |
불요 필요 |
지방자치단체의 사무구분※※
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구분 |
개념 |
예★ |
특징 |
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고유사무 |
전국적 이해관계가 없는 지방의 고유사무 |
- 자치단체 존립. 유지사무(조례. 규칙 제정 등) - 주민복지사무(상수도, 소방, 시장, 도서관, 학교(초.중학교),병원, 도로, 주택, 쓰레기, 교통, 도시계획) |
자주성 강함 |
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위임사무 |
기관위임 사무 |
직접적으로 지방적 이해관계가 없는 국가사무를 자치단체의 장에 위임(결정은 중앙, 집행은 지방) |
경찰, 국회의원 선거, 근로기준설정, 의약사 면허, 도량형, 주민등록 및 호적사무 *호적사무: 자방자치법과 대법원판례상으로는 자치사무나, 강학상으로는 기관위임사무로 봄 *병사사무: 기관위임에서 국가사무로 환원되었음 |
중앙의 통제 강함 |
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단체위임 사무 |
부분적으로 지방적 이해관계가 있는 사무를 자치단체와 지방의회에 위임 (의회가 결정, 집행은 자치단체장) |
보건소, 생활보호, 예방접종, 재해구호, 도세징수, 공과금징수, 직할하천 점용료 징수 등
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중앙의 통제 약함 |
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지방사무별 국가의 감독방식
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자치사무 |
합법성차원의 교정적 감독(위법), 사후통제 |
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단체위임사무 |
합법성 및 합목적성 차원의 교정적 감독(위법. 부당), 사후통제 |
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기관위임사무 |
교정적 감독(위법. 부당) 및 예방적 감독 사전 + 사후통제 |
쟁점 호적사무의 성질
(1) 실정법(지방자치법 제9조 제2항)상으로는 자치사무로 예시
(2) 대법원판례(1995)상으로는 자치사무로 판시
* 호적법 및 지방자치법의 제규정에 비추어 보면 호적사무는 국가의 기관위임에 의하여 수행되는 국가사무가 아니라 지방자치법 제9조가 정하는 지방자치단체의 사무라 할 것이고, 단지 일반행정사무와는 달리 사법적 성질이 강하여 법원의 감독을 받게 하는데 지나지 아니한다.
(3) 일반적(강학상)으로는 기관위임사무로 보고 있음.
* 대법원판례와 실정법(자치법)상 규정에도 불구하고 대부분 지방행정학자들은 아직 주민등록과 호적사무를 과거처럼 기관위임사무로 보고 있음. 대법원판결이 호적사무 처리에 소요되는 비용을 부담하지 않으려는 왜곡된 판결이라는 주장
(4) 정부실무입장 : 최근(2001.5) ‘중앙행정권한지방이양추진위원회’에서 호적사무를 다시 지방사무에서 기관위임사무로 환원하는 결정을 내린 바 있음.
☞ 결론 : 강학상(일반적)으로는 기관위임사무, 지방자치법과 대법원 판례상으로는 자치사무
04지방자치단체의 재정 ------------------ A
Ⅰ의의
(2)지방재정의 특성※
①응익성: 수익자가 명확하고 한정적이므로 이익의 대가만큼 비용을 부담할 수 있는 수익자 부담주의가 적용된다. 이에 반하여
응능성은 소득이나 능력의 크기에 따라 재정부담을 하는 것임
②타율성: 기채승인 등 국가로부터의 제한. 감독을 받으며, 자주재원 외에 국가로부터 지원을 받는 의존재원(보조금)등이 있고, 양출제입 적 성격이 강한 국가에 비하여 지방재정은 양입제출적 성격이 강하다
③다양성: 재정규모나 세입과 세출의 비중, 재정능력과 자립도 등 자치단체마다 그 특성이 다양하다
< 정리> 국가재정과 지방재정의 차이
국가재정 지방재정
순수공공재 공급 준공공재의 공급
(외교, 치안, 국방, 사법 등) (도로, 교량 등 SOC)
포괄적 기능 수행 자원배분기능 수행
응능주의 응익주의
가격원리 적용 곤란 가격원리 적용 용이
기업형 정부 적용 곤란 기업형 정부 적용 용이
전략적 정책기능 전술적 집행기능
형평성 효율성
비경쟁성 경쟁성(지방정부간)
조세에 의존 세외수입에 의존
지역간 이동성 없음 이동성 높음(티부가설)
Ⅱ지방자치단체의 재건전성★
(1)지방재정력(총재정규모)
(2)지방재정자립도
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재정자립도 산정방식
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(3)재정의존도: 총재원(자주+의존)중에 의존재원(국가의 보조금 등이 차지하는 비중)
(4)재정건전도
<지방재정력의 주요변수>
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- 주민1인당 지방세부담능력 - 재정규모 - 자주재원 비율 - 세출규모 중 투자비 총액의 비중 - 잠재적 재원능력 : 자치단체 소유재산 등 - 개발재정수요 : 작을수록 재정력 강화 - 국가와 지방자치단체간 기능배분과 재원배분 관계 : 일치할수록 재정력 강화 |
Ⅲ세입구조
1.자주재원
(1)지방세
1)개념: 지방자치단체가 반대급부 없이 주민들로부터 받아들이는 자주재원
<정리> 우리나라의 지방재정 구조※
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자주재원 세수입 보통세 : 등록세, 취득세, 면허세, 주민세, 재산세, 자동차세 등 목적세 : 사업소세, 도시계획세, 공동시설세 등 세외수입 : 수수료, 사용료, 지방채 발행 의존재원 교부세 보통교부세 (지방재정 특별교부세 조정제도） 협의의 보조금 : 지방사업에 대한 순수한 재정지원 또는 국가사무에 대한 비용부담 부담금 : 국가의 단체위임사무에 대한 비용부담 양여금 : 지역개발사업을 위한 국가의 재정지원(1991.1 도입) → 폐지 자치단체의 4대재원: 지방세, 지방공채, 지방교부세, 국고보조금 |
2)지방세의 원칙: ①충분성과 보편성의 원칙 ②안정성의 원칙(세수의 안정적 확보) ③신장성의 원칙 ④부담분임의 원 칙(가급적 모든 주민이 경비 부담) ⑤국지성의 원칙(과세객체가 관할구역내라야 함) ⑥응익성의 원칙(이익의 크기에 비 례) ⑦평등성의 원칙(평등하고 동등한 과세) ⑧탄력성의 원칙 ⑨자주성의 원칙 ⑩강제성의 원칙 ⑪계획성의 원칙
3)우리나라의 지방세 종류
①용도에 따라
ⅰ)보통세: 전체 세입으로 세출을 충당키 위해 용도의 구분없이 징수
주민세, 재산세, 등록세, 취득세, 자동차세, 면허세, 종합토지세, 담배소비세, 레저세, 농업소득세, 주행세
ⅱ)목적세: 특정한 세출에 충당하기 위해서 특별히 부과하는 조세
②과세 주체에 따라: 특별시세, 광역시세, 도세 및 시. 군. 자치구세
4)우리나라 지방세제의 문제점
①세원의 빈약 ②소득과세나 소비과세가 적고 자산과세가 많아 재정운영의 신축성 저하
③세수의 신장성 저조(국세에 비하여) ④세원의 지역적 편차가 심함
⑤독자적인 과세주권의 결여: 지방양여금 제도 등 지방세 보다는 국세의 비중이 크고 지방세의 종목과 세율이 국가 에 의하여 법률로 규정
⑥지역적 특성 고려없이 획일적인 지방세제 운영★
ⅰ)탄력세율제도: 일부인정(주민세, 재산세, 공동시설세)
ⅱ)법정외조세: 아직 불인정
우리나라 지방세 체계
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도 세 |
시 군 세 |
특별시․광역시세 |
구 세 |
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보통세 |
취득세 등록세 면허세 레저세
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주민세, 재산세 종합토지세, 자동차세 농업소득세, 도축세 담배소비세, 주행세
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취득세, 등록세 주민세, 자동차세 농업소득세, 도축세 담배소비세, 주행세 레저세 |
면허세 재산세 종합토지세
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목적세 |
공동시설세 지역개발세 지방교육세
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도시계획세 사업소세
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도시계획세 공동시설세 지역개발세 지방교육세 |
사업소세
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지방세는 모두 17종의 세목이 있는데 반하여 국세(내국세)에는 13종이 있다.: 직접세(소득세, 법인세, 상속. 증여세, 재평가세, 부당이득세), 간접세(부가가치세, 특별소비세, 주세, 인지세, 증권거래세), 목적세(교통세, 교육세, 농어촌특별세) |
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(2)세외수입
②명목적 세외수입
ⅰ)임시세입: 기부금, 부담금, 잡수입, 재산매각수입, 이월금, 전입금, 지방공채수입
ⅱ)사업외 수입: 이월금, 융자금, 잡수입, 과년도수입(일반회계)
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지방채의 효용과 기능★ (1)지방채 대상사업 (2)지방채의 순기능 (3)역기능 (4)통제 |
2.의존재원(지방재정조정제도)※
(1)국고보조금
①장려적 보조금: 원래 자자체가 스스로의 재원으로 충당하여야 할 사무나 사업이지만 국가적 차원에서 시책상 이를 장려할 필요기 있어서 지원 하는 재원
②위탁금: 국가가무(기관위임사무)를 지방에 위임할 경우 그 경비의 전부를 지급
③부담금: 단체위임사무를 지방에 위임할 경우 그 경비의 일부를 국가가 지급하는 경우
(2)지방교부세: 국가가 재정적 결함이 있는 자치단체에 교부하는 금전으로 지방재정력의 불균형(격차)시정이 목적
보조금이 국가와 지방간의 수직적 재정조정제도라면 교부세는 수평적 재조정제도에 해당
지방교부세법에 의하면 내국세 총액의 15%가 지방교부세의 재원
1)보통교부세
∙용도가 제한하지 않고 일반재원(교부세 총액의 10/11)
∙기준재정수입액의 기준재정수요액(인구기준으로 산정)에 미달될 경우 부족분을 지급
∙행자부장관이 분기별로 교부
2)특별교부세
∙특정재원으로 용도가 지정되며 교부세총액의 1/11이내가 한도
∙행자부장관이 사유발생시 일정기준에 의하여 지급
쟁점 지방재정조정제도 ※
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구 분 |
광의의 국고 보조금 |
지방교부세 |
양여금 (1991.1.1신설) |
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협의의 보조금(장려) |
위탁금 |
부담금 |
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지급사유 |
국가시책상 장려가 필요한 지방사무 |
국가사무위탁시 (기관위임사무) |
국가적 이해관계 발생(단체위임사무) |
재정적 결함 (지방사무) |
지역간 균형이 필요한 지역개발사업 (지방도로 등) |
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지급액 |
필요상당액 |
사업비전부 |
사업비의 일부 |
기준재정수요액- 기준재정수입액 |
일정기준 |
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용도 |
특정용도 |
특정용도 |
특정용도 |
일반용도 |
포괄적 특정용도 |
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재원 |
국가(특정부처)예산
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국가 (특정부처) 예산 |
국가(특정부처)예산
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내국세 총액의 15% |
교통세, 농특세의 일정 비율과 주세 의 전액 |
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자주성 |
약함 |
아주 약함 |
약함 |
비교적 강함 |
비교적 약함 |
◀주의 1▶ 위 위탁금을 지방재정법에서는 교부금이라고 부르는데 이는 지방교부세와는 다름.
◀주의 2▶ 분담금은 부담금과는 다르다. 부담금은 상급자치단체나 국가가 사무의 성격으로 보아 일부를 지급하는 것 이지만, 분담금은 자치단체의 시설로부터 현저히 이익을 받은 주민으로부터 징수하는 금전이다.
◀주의 3▶ 보조금은 수직적 조정이며, 지방교부세는 수평적 조정이다.
◀주의 4▶ ‘재정보전금’은 시․도가 관내 시․군에 대하여 재정을 보전해 주는 제도이며(지방재정법 개정, 2000.1), ‘재정조정교부금’은 광역시나 특별시가 관내 자치구에 대하여 행하는 재정조정제도이다. 이들 제도는 모두 광역자치단체가 기초자치단체의 재정을 조정해 주는 시․도차원의 재정조정제도
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기초자치단체에 대한 광역자치단체의 재정조정제도★ (1)징수교부금(지방세법):특별시. 광역시, 도는 시. 군. 구에서 특별시세. 광역시세. 도세를 징수하여 납입한 때에는 징수 금의 3/100에 해당하는 징수교부금을 해당 시. 군. 구에 교부해야한다 (2)재정보전금(지방재정법)P시. 도가 관내 시. 군에 대하여 재정을 보전해 주는 제도 (3)재정조정교부금: 광역시나 특별시가 관애 자치구에 대하여 해와는 재정조정제도 |
Ⅳ우리나라 지방재정의 문제점과 방향★
(1)재정지위
지방재정보다는 국가재정의 위주로 되어 있고, 지방재정의 국민총생산 및 정부총지출에 대한 낮은 비율과 국가와 지방간의 사무분 담과 경비분담이 일치하지 않고 있으며 소득과 소비에 따른 과세는 국세로 하고 재산에 관련된 지방세로 하는 체계하에서 지방재 정은 본질적으로 취약하다
(2)지방세제
지방재정의 세외수입에의 의존도가 지나치게 높다 → 법정외조세 인정 또는 탄력세율제도를 더욱 확대하여 과세자주권을 강화시키 는 방안 필요
(3)지방교부세
경상비 지출의 절감과 징세 노력에 따른 유인이 없어 지방예산이 낭비되고 있다. → 지방교부세율의 현실화와 지방교부세의 유인 지향적 배분이 필요(지방세징수율, 경상비절감을 통해 따른 차등 교부)
(4)국고보조금
①지나치게 세분화된 조건부 보조금이나 ②국고보조사업에 따른 지방자치단체의 높은 재정부담. ③낮은 국고보조율과 보조금 결정의 객관적 기준의 미흡, ④지역불균형의 심화 등으로 보조금이 또 다른 지방통제수단이 되고 있다. → 국 고보조사업에 대한 지방자치단체의 재량권 대폭 확 대(개괄적 통제로의 전환)
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쟁점 재정진단제도
(1) 의의 : 재정진단제도는 재정운영의 사후적 평가를 통해 재정운영의 책임성과 효율성을 도모하기 위한 제도이다. 1994년 12월 지방재정법에 지방재정분석 및 진단제도의 실시 근거를 마련하였으며, 1998년부터 본격적으로 재정분석을 실시하였다. 현행의 재정운영진단의 절차는 재정보고서 → 작성지침의 시달단계 → 재정보고서 분석단계 → 재정진단 실시단체의 선정단계 → 재정진단 실시단계 → 재정진단결과의 조치단계로 나누어진다. (2) 대상자치단체 : 행정자치부장관 또는 시․도지사가 재정진단을 실시할 지방자치단체는 다음과 같다. 1) 세입예산 중 채무비율이 세입예산의 일정비율을 초과하거나 채무잔액이 과다한 지방자치단체 2) 결산상 세입실적이 예산액보다 현저히 감소하였거나 조상충용을 한 지방자치단체 3) 인건비 등 경상비 성격의 예산비율이 높아 재정운영의 건전성이 현저히 떨어지는 지방자치단체 4) 행정자치부장관이 재정보고서를 분석한 결과, 재정진단이 필요하다고 인정하는 지방자치단체 (3) 결과조치 : 평가결과 행정자치부장관 및 시․도지사는 당해 지방자치단체를 대상으로 조직개편, 채무상환, 세입의 증대 및 신규사업의 제한 등을 내용으로 하는 지방재정건전화계획을 수립하여 시행할 수 있다. |
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경영수익사업 (1)의의: 지방자치단체가 주체가 되어 공공시설을 효율적으로 관리하는 경제활동 (2)경영수익사업의 필요성 수익자 부담의 원칙에 따라 재원부담의 공평성을 높이고 서비스 질을 향상시키며 정부예산 절감에 기여 |
05 지방자치의 과제-------- C
Ⅰ지방자치와 직접민주주의
1,직접민주제방식의 종류
(1)주민발안 (2)주민투표 (3)주민소환
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주민투표제도※ (1)주민투표제도의 장점:①자치단체의 중요한 결정에 정당성을 부여하고 ★②의회에서 의결된 사항을 주민투표로 부결하는 등 집행기관 뿐만 아니라 의회까지도 견제할 수 있게 되며 ③불만해소나 소수자권익보호기능을 수행 ④간접참정정치에 대한 보완이 되며 ⑤주민의 참여요구 충족 ⑥지역 및 집단이기주의로 인해 정책의결이나 집행이 어려울 때, 주민참여를 통해 해결할 수 있으며 ⑦지방자치단체장과 지방의회가 대립되었을때 중간적 입장에서 주민투표를 실시하며 객관적으로 문제를 해결할 수 있는 장치가 된다. |
2.우리의 관련제도
(1)주민조례개폐청구제도★
직접민주주의 방식인 주민발안제도(간접발안)의 일환
대통령령이 정하는 주민 수 이상의 연서로 당해 지방자치단체의 장에게 조례의 제정 및 개폐를 청구할 수 있는 제도
(2)주민감사청구제도★
조례로 정하는 주민 수 이상의 연서로 당해 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구 할 수 있도록 하는 제도로서, 다만 수사. 재판, 감사, Privacy 에 관한 사항ㄹ은 감사청구대상에서 제외
쟁점 주민투표법 (2004.1 제정, 2004.7.29 시행)※
지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하기 위하여 지방자치단체의 주요결정사항에 대하여 주민투표를 실시할 수 있도록 주민투표의 대상. 요건 및 절차 등 필요한 사항을 규정하려는 것임.
(1) 주민투표공보의 발행, 투ㆍ개표관리 등 주민투표사무의 효율적 처리와 객관성ㆍ공정성을 제고하기 위하여 주민투표에 관한 사무는 관할 선거관리위원회가 담당하도록 함
(2) 공직선거및선거부정방지법상의 선거권 연령과 일치시키기 위하여 주민투표권자는 20세 이상의 주민으로 하고, 외국인도 일정한 자격을 갖춘 때에는 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 주민투표권을 부여하도록 함
(3) 주민투표의 대상은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항중에서 조례로 정하도록 하되, 예산 및 재산관리에 관한 사항, 조세에 관한 사항, 행정기구의 설치. 변경에 관한 사항 등 주민투표에 부치기에 부적합한 사항은 이를 대상에서 제외함(법 제7조).
(4) 중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치. 분합, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 대한 주민의 의견을 듣기 위하여 필요한 때에는 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있도록 함(법 제8조).
(5) 주민은 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위 안에서 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 주민투표의 실시를 청구할 수 있도록 하고, 지방의회는 재적의원 과반수 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 주민토표의 실시를 청구할 수 있도록 하며, 지방자치단체의 장이 주민투표를 실시하고자 하는 때에는 미리 지방의회의 동의를 얻도록 함(법 제9조).
(6) 지역현안에 대한 정책의 선택이라는 주민투표의 특성을 감안하여 주민투표운동에 관한 제한을 최소화하는 한편, 주민투표운동의 명목으로 사실상 선거운동을 하는 등의 부작용을 방지하기 위하여 공직선거일 전 60일부터 선거일까지는 주민투표를 발의할 수 없도록 함(법 제13조).
(7) 주민투표는 지방자치단체의 관할구역 전체를 대상으로 실시 하도록 하되, 특정지역 또는 특정주민에게만 이해관계가 있는 사항인 때에는 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 관계 시. 군. 구 또는 읍. 면. 동을 대상으로 주민투표를 실시할 수 있도록 함(법 제16조).
(8) 주민투표에 부쳐진 사항은 주민투표권자 3분의 1 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정하며, 지방자치단체는 확정된 내용에 따라 행정. 재정상의 조치를 하도록 함(법 제24조).
Ⅱ지방자치와 정당참여
우리의 경우
기초의회를 제외하고 모든 지방자치에 정당참여 인정(기초자치단체의 의회의원 입후보시 정당공천 불인정)
Ⅲ교육자치★
2.우리의 교육자치
(1)분리형: 교육자치를 일반행정으로부터 분리하고 있으므로 분리형 자치 또는 기능적 자치에 속한다고 볼 수 있다.
초중등교육(고등학교 이하)은 시. 도단위의 지방교육자치를 실시하고 있다.(지방교육치에관한법률), 다만 교육행정에 대 한 중앙정부의 지도. 감독은 교육인적자원부가 한다
Ⅳ경찰제도★
1.경찰제도의 유형
(1)국가경찰: 대륙계(프랑스, 독일), 주로 전국적 소요진압 등 시국치안에 중점
(2)자치경찰: 영미계국가의 제도, 민생치안이나 생활치안에 주력
2.우리의 경찰제도
지방경찰청장의 소속은 yl. 도지사 소속으로 되어 있지만 경찰사무의 처리는 중앙의 경찰청장 지휘. 감독을 받는다