행정학 정책론 5 - 정책집행과 기획: 여러 이론 연구

제5절 정책집행과 기획

01 정책집행---------A

Ⅰ 정책집행의 의의

1. 의의

정책집행이란 권위있는 정책지시나 결정된 정책을 의식적. 구체적으로 실현하는 과정

1970년대초부터 본격 연구 시작(Wildavsky와 Pressman의 정책집행론)

2. 정책집행에 관한 관심대두(미국중심)

잭슨대통령의 「위대한 사회」건설을 위한 각종 사회복지정책의 실패: Oakland 사업(소수민족위업계획)의 부진

Ⅱ 집행연구의 전개

1. 제1세대 집행연구: Pressman & Wildavsky(1970년대 초)

정책집행의 실패사례분석을 통하여 집행을 저해하는 요인을 규명

* Pressman & Wildavsky가 정책집행론에서 지적한 고전적 정책집행의 특징★ (1) 고전적 집행연구의 특징: 고전학자들은 다음과 같은 이유에서 집행에 대한 연구가 없었다고 주장 ①정책만능주의 ②정태적 정책관 ③계층적 조직관 ④목표수정부당론 (2)정책집행의 실패원인 ①연방제 ②엄격한 권력분립 ③조직의 동태화 ④관련기관의 참여 ⑤집행관료의 빈번한 교체 ⑥적절치 않은 집행기관

2. 제2세대 집행연구: Lowi, Franklin & Ripley, Sabartier & Mazmanian, Elmore (1980년대)

주로 정책집행의 성공요건을 분석하는데 치중

* Elmore 의 전방향적. 후방향적 정책집행(Forward & Backward Mapping 1979)★ (1)전방향적 접근: 집행을 목표달성의 단순한 수단적행위로 보고 결정된 정책을 결정자의 의도에 따라 하향적으로 충 실히 집행하는 것을 강조 버만의 정형적집행과 궤도를 같이한다. (2) 후방향적 접근: 집행을 다양한 참여자들사이의 상호작용으로 이해하는 입장으로 집행현장상황에 적응하는 상향적 집행을 중시하며 정치성, 분권화 및 민주성의 개념을 강조하며, 버만의 적응적 집행과 유사

Ⅲ 정책집행의 과정(R.B.Ripley 와 G.A.Franklin)

(1) 정책지침의 개발: 집행전략 및 규칙의 작성. 시달 (2) 자원확보

(3) 조직화: 집행을 위한 설치 및 절차의 정형화

(4) 실현: 수혜집단에게는 혜택과 이익을 전달, 규제대상집단에는 제한과 규제를 가하는 단계

(5) 감시와 환류: 집행과정의 점검, 평가 및 시정조치

Ⅳ. 정책집행의 접근법★★★★※

(1) 고전적. 하향적 접근

(2) 현대적. 상향적 접근

 

 

 

 

 

 

 

 

* 고전적 집행과 현대적 집행의 비교

구분/유형	고전적, 하향적. 집권적 집행(top-down)	현대적.상향적. 분권적 집행(bottom-up)
정책상황	안정된. 구조화된 상황	유동적. 동태화된 상황
정책목표 수정	목표가 명확하여 수정 필요성 적음	수정 필요성 높음
결정과 집행	정책결정과 집행의 분리(이원론)	정책결정과 집행의 통합(일원론)
관리자의 참여	참여제한, 충실한 집행이 중요시 됨	참여필요
집행자의 재량	집행자의 재량 불인정	집행관료의 재량권 인정
정책평가의 기준	집행의 충실성과 성과	환경에의 적응성 중시, 정책성과는 2차적 기준
집행의 성공요건	결정자의 리더십	집행관료의 재량권
핵심적 법률	있음	없음
Berman	정형적, 거시적 집행	적응적, 미시적 집행
Elmore	전향적 집행	후향적 집행
Nakamura 등	고전적기술자형. 지시적위임가형	재량적 실험가형, 관료적 기업가형

Ⅴ정책집행 모형★★★※

1. Nakamura & Smallwood 이론

(1) 고전적 기술관료형- 정책결정자는 명백한 목표들을 구체적으로 설정하고 집행자들은 이 목표를 지지하며, 정책결정자는 계층적 인 지휘체계를 확립하고 집행자들에게 이 목표들을 수행할 수 있게끔 기술적 권한을 위임

(2) 지시적 위임가형

(3) 협상자형

(4) 재량적 실험형★

∙ 정책결정자가 불확실성, 정보의 부족 등으로 인하여 일반적이고 추상적인 목표의식은 가지고 있지만 목표를 명확하게 표명하지 를 못한다.

∙ 정책결정자는 집행자에게 광범위한 재량권을 주어 그들로 하여금 목표를 명확하게 하고 성취수단을 재량적으로 개발.활용하게 한다.

∙ 집행자는 자발적으로 성실한 자세로 이러한 과업을 수행

∙ 대공황 이후 행정권의 강화로 인하여 현대행정에서 나타나는 일반적 M

(5) 관료적 기업가형- 가장 재량이 많다, 적응적 집행

∙ 집행자는 정책결정자로부터 권력을 빼앗아 모든 정책과정을 거의 통제하게 된다.

∙ 정책집행자는 자신들의 정책목표를 설정하고 정책결정자로 하여금 이들의 목표를 채택하도록 모든 힘을 동원해서 설득한다.

∙ 정책집행자는 자신들의 목표성취에 필요한 수단들을 정책결정자와 협상을 통해서 확보

∙ 정책집행자는 자신들의 정책목표를 성실하게 취하려고 한다.

 

* Nakamura & Smallwood의 집행모형별 집행자의 역할

집행수단	기술적 수단 (A)	고전적 기술자형: A(only)
	행정적 수단 (B)	지시적 위임자형: A + B
협상자형: 협상결과에 따라 역할 분담
정책목표	구체적 목표 (C)	재량적 실험가형: A + B + C
	추상적 목표 (D)	관료적 기업가형: A + B + C + D

 

Ⅵ 정책집행에 영향을 미치는 요인

1. P.Sabatie & D. Mazmanian 의 정책집행분석 모형★★★※

(1) 문제의 성격 : 문제처리의 용이성 (예 : 주거지역 소음방지는 원자력 안전확보문제보다 집행이 용이)

① 인과관계 및 적절한 기술의 존재 : 정책수단을 통하여 얻고자하는 변화와 인과관계가 분명해야 함.

② 대상집단 행태의 다양성 : 대상집단의 행태가 다양하고 복잡할수록 집행이 곤란

③ 대상집단의 규모 : 규모가 작고 구분이 명확할수록 집행용이

④ 요구되는 행태 변화의 정도 : 클수록 집행 곤란

(2) 법적 요인 : 집행에 대한 법규의 구조화능력

① 인과모형의 타당성 : 인과모형의 타당성에는 기술적 타당성과 집행의 효과성이 있는데 전자는 대상집단의 행동과 법규상 목표(정책목표)와의 관계이며 후자는 집행기관의 능력을 의미

② 법규상 목표의 우선순위의 명확성 : 명확할수록 집행용이

③ 재원 : 집행은 재원의 크기에 비례

④ 집행기관의 계층적 통합성(hiearchical integration) : 계층적 통합성이 약화되면 집행과 관련된 많은 독립기관간의 갈등으로 인하여 집행을 방해

⑤ 집행기관의 결정규칙 : 목표에 부합되도록 결정규칙을 공식화 또는 표준화하게 되면 집행용이. SOP

그러나 지나치게 표준화에 의존하는 것도 새로운 정책집행의 걸림돌

⑥ 집행담당공무원 및 집행기관 : 목표달성에의 적극적인 자세 견지가 성공의 관건

⑦ 국외자의 공식적 참여와 감독 : 잠재적 수혜집단이나 정책대상집단에게 집행과정에서 공식적인 참여를 인정하는 것도 집행을 용이하게 함. 국외자(의회 등)의 감독권이 집중화되는 경우도 집행용이

(3) 정치적 요인 : 유리한 외부적 상황

① 사회․경제․기술적 상황과 여건 : 제반 여건이 집행에 영향을 줌.

② 대중매체의 관심 : 언론은 일반대중과 정치엘리트사이에서 매개변수 역할

③ 일반대중의 지지 : 여론의지지

④ 관련집단의 자원 및 태도 : 정책을 지원하는 조직의 구축과 활성화

⑤ 지배기관의 후원과 관심 : 행정수반, 의회, 상급기관 등 정책결정기관의 지원과 관심

3.. Grindle 모형

Ⅶ 정책집행의 순응과 불응

1. 순응: 정책집행자나 정책대상집단이 정책결정가 정한 정책의도나 지시사항에 대하여 일치된 행동을 보이는 것

①도덕적 설득 → ② 경제적 유인 → ③ 강압과 처벌의 전략이 단계적으로 활용되어야 한다. 순응의 일반적인 원인과 요건은 다음 과 같다.

∙ 정책목표의 명확성 ∙ 보상과 편익의 제공: 개인적 이득 확보 ∙ 의식적 설득과 유인

∙ 제재수단의 제공 ∙ 결정자의 리더십 ∙ 집행기간의 장기화

∙ 의사전달의 활성화 : 특히 결정자와 집행자간, 집행관련기관간 ∙ 정책의 정통성과 권위에 대한 믿음

2. 불응: 정책집행에 있어서 정책결정자의 지시나 정책집행자의 환경에 대한 요구를 피지시자나 환경이 들어주지 않는 상태

(1)의사전달의 미흡 (2)정책목표의 모호성과 비일관성 (3)자원 등 적절한 집행수단의 부족

(4)정책에 대한 불만 (5)부담의 회피(순응에 따른 부담) (6)정통성과 권위의 결여

(7)지도력 부족 및 다수기관의 관련성 (8)기존가치체계와의 대립

* 정책설계★

주어진 문제의 해결을 위한 올바른 수단을 선택하는 과정 또는 정책목표의 달성을 위하여 일련의 정책수단을 조합하는 것이다

오늘날 정책집행과정을 정책결정과정과 연계시키는 상향적 정책집행M이 등장하면서 더욱 중요성을 갖게 되었다.

* 정책집행에 영향을 미치는 요인

	학자 변수	T. Smith	Edwards	Larson	Mazmanian & Sabartier
내적변수	정책변수	정책의 형태 정책의 유형	정책목표 -일관성 -명료성	모호하고 비현실 적인 목표	정책목표의 명확성 적절한 인과M
	집행변수	집행담당조직 -인원, -능력 -담당업무 -리더십 -구조	자원 -인적자원 -권한 -시설 -정보 성향 -충원 -유인 관료제의 구조 -할거성 -표준운영절차(SOP)	결함있는 집행 절차           정부간의 관계의 복잡성	재원 집행담당 공무원의 성향 집행기관 책임자의 리더십 우호적 외부인사의 참여 집행기관의 내부구조 집행기관의 규정 집행기관 상호간의 관계
외적변수	환경적. 맥락적 변수	환경적 요인 정책의 지원도 정책의 근원	효과적인 커뮤니케이션 - 전달	경제적 환경의 변화	사회경제적 상황 관련단체의 적극성과 자원 일반대중의 지지와 관심 지배기관의 지원
	문제관련 변수	정책의 범위 정책의 이미지 대상집단 -조직화. 제도화의 정도 -리더십 -과거의 경험			정책문제의 성격 - 행태변화의 범위 - 대상집단행태의 다양성 - 대상집단의 상대적 규모 - 타당한 이론(인과M) - 기술의 활용 가능성

02 기획------B

Ⅰ 의의

1. 기획의 개념

최적수단으로 행정목표(선택된 정책대안)을 달성(구체화)하기 위하여 장래의 구체적인 활동(집행)에 관한 일련의 계획을 준비하는 계속적, 동태적. 예정적 과정

2. 기획의 본질적 특성과 철학★

목표지향성 미래지향성 합리성 지향성 계속적 준비과정

변화지향성 행동지향성 통제성

3. 기획의 중요성과 효용

4. 기획. 계획과 예산의 관계

Ⅱ 국가 기획의 발전동향

1. 국가기획의 발전요인

(1) 도시계획의 발전

(2)경제공화의 결과: 자본주의의 수정을 위한 계획경제와 계획적 민주주의(방어적 민주주의, 수정적자본주의, 혼합경제)가 대두

(3)제1. 2차 대전 경험 (4)사회과학의 발전: 케인즈이론의 발전과 통계학 발전

(5)신생국가의 발전계획

(6)사회주의의 영향: 소련의 경제개발 5개년 계획의 성공적 운영과 1946년 프랑스의 국가기획인 모네기획의 성공적 운영

2. 기획이론의 동향과 발전(전통적 기획관 → 현대적 기획관)★

(1)목표설정이나 가치지향적 기능과는 괴리된 단순한 기획 → 목표. 가치를 중시하는 규범적 계획

(2)부분체계의 기획 → 종합적 기획: 특정정책의 단순한 집행수단에서 포괄적인 국가기획제도로

(3)독립된 폐쇄적 기획(관리능률의 향상) → 정책 및 환경변동과의 관련성을 중시하는 동태적이고 유기적인 개방적 기획

(4)선형적(단선적)사고와 기계적 기획 → 창조적인 인간행동M

(5)계량적인 사실중심의 기획 → 질적. 규범적인 가치중심의 기획

3. 기획의 정향과 종류- ★ 시험전에 확인

기획의 정향	기획의 종류	기획의 관심 영역
무위주의 - 현상유지적 반동주의 - 복고주의 선도주의 - 미래주의 능동주의 - 이상주의	조작적 기획 전술적 기획 전략적 기획 규범적 기획	수단의 선택 수단과 단기목표의 선택 수단과 장.단기 목표의 선택 수단과 장.단기 목표, 이상의 선택

Ⅲ 국가기획과 민주주의와의 관계 - 민주국가에서 기획을 인정할 것인지의 문제 -★★★※

1. 반대론*(Hayek 등)

∙ 자유주의자 Hayek는 <노예로의 길>에서 국가기획과 개인의 자유는 양립불가능하고 국가기획은 국민의 노예화를 초래할 것이라 고 하면서 국가기획을 반대

∙ 경제성장 등을 위ㅣ하여 기획제도를 도입하면

탄력성 없는 극히 단조로운 경제사회를 초래

독재가 나타나 국민자유를 위축시키고 시장경제 원리를 저해

자유민주주의 국가의 상징인 의회제도를 파괴

자유경쟁만이 유일한 자유의 근원이라고 주장

2. 찬성론(H. Finer, K. Mannheim, Waterstone, Hansen 등)

Finer의 <반동에로의 길>에서 진정한 민주주의란 다수가 공인하는 자본주의의 경제적.사회적 폐단과 결함을 시정해주는 책임정치 이어야 한다.는 「민주적기획론」을 주장

자유와 국민의 권리를 보장하는 민주적 기획이 가능하다고 주장하면서 국가기획의 불가피성과 타당성을 역설

Ⅳ 기획의 유형

2. 중요도와 범위기준(J.D.Millet와 E.Jantsch)★

①정책계획(규범계획, 입법계획): 행정부가 수립하고 국회가 의결한다. 기본적 가치의 변화를 기도하는 규범적, 발전적 기획

②전략계획: 전제조건하에서 성취가능한 목표를 설정하려는 기획으로 정책계획과 운영계획의 중간 성격의 기획(목표의 당위성과 실 현가능성의 조화)

③운영(실질)계획(전술기획) : 단기적 성격의 행정부 내부적인 전술적 기획으로 ⅰ)내부통제기준 ⅱ) 예산편성기준 ⅲ) 심사분석의 기준이 되며 우리나라의 주요업무계획이 이에 해당(국회의결 불필요)

5. 고정성 여부기준

①고정계획

②연동계획★★: 계획집행상의 신축성을 유지하기 위하여 매년 계획내용을 수정. 보완하여 계획기간을 1년씩 늦추어 가면서 동일한 년한의 계획을 유지해 나가는 기획

* 연동계획의 장단점 (1) 장점 ∙ 계획을 계속적으로 수정. 보완함으로써 변동대응성 및 현실적 적합성 제고 ∙ 실현가능성과 타당성 제고 ∙ 기획과 예산의 유기적 통합이 가능 (2) 단점 ∙ 일정한 기간 후 목적성취 및 종료에 대한 매력을 주지 못함으로써 일반국민이나 정치지도자 및 정책결정자의 관심도가 미흡 ∙ 개도국의 경우 고정계획보다 호소력이 미흡 ∙ 매년 중장기계획을 수립. 수정하므로 절차가 복잡하고 방대한 물적. 인적자원 소요

* 상용기획의 장단점 (1)장점 ∙집행노력 및 경비 절감 ∙행정활동을 위한 권한의 위임 촉진 ∙최선의 방법을 광범하게 응용 ∙계획의 예비적 조정으로 행정활동의 조정과 통제가 가능 ∙상급자의 업무부담 축소 (2) 단점 ∙위기나 변화에의 대응 곤란(상황적응성 부족) ∙ 자율과 창의성 저해

7. 강제성정도별 유형★

①유도기획: 간접적 영향력에 의하여 국가계획에 맞추어 경영하도록 유도하려는 구속력 없는 지시기획(프랑스 모네기획이 대표적) ②예측기획 ③강제기획: 과거 소련. 중공등

Ⅴ 기획의 과정★

(1) 기획의제 설정

(2) 기획결정(수립)

①문제인지: 기획문제의 정의 ②목표설정: 목표의 제시

③정보의 수집분석(상황분석): 기획대상(현실여건)에 대한 상황분석

④기획전제의 설정: 미래에 대한 전망과 가정 ⑤대안(기획안)의 탐색과 작성

⑥대안의 결과 예측: 마래예측

- 투사(project) : 과거나 현재의 자료를 이용하여 미래를 예측하는 귀납적 분석으로서 경향분석 등

- 예견(predict) : 이론적인 가정을 통한 연역적 미래예측으로서 회귀분석, 시계열분석 등

- 추측(conjecture) : 주관적, 직관적 예측으로 델파이기법 등

⑦대안의 비교 평가 ⑧ 최종안 선택

(3) 기획집행

(4) 기획평가

Ⅵ 국가기획기구

(3) 우리나라의 기획기구★

① 경제기획원 → 기획예산 위원회를 거쳐 1999. 5 이후 현재는 국무총리 직속 기획예산처가 국가기획기구임

ⅰ)기획예산처: 국가예산을 수반하는 국가중장기 정책의 우선순위 제시 및 조정, 중장기재정운영계획 수립. 운영, 각 부처 주요사 업계획 검토, 조정, 예산안편성지침 작성. 시달 등

ⅱ)각 부처의 기획관리실: 각 부처의 주요업무계획 추진

ⅲ) 국무조정실: 주요업무기획의 심사분석. 평가

Ⅶ 기획의 원칙과 제약요인

1. 기획의 원칙★

(1) 목적성의 원칙 : 비능률과 낭비를 피하고 그 효과성을 높이기 위하여 명확하고 구체적인 목적이 제시되어야 한다.

(2) 단순성의 원칙 : 기획은 간명해야 하므로 난해하거나 전문적인 용어는 피해야 한다.

(3) 표준화의 원칙 : 기획의 대상이 되는 재화, 서비스 및 작업방법 등의 표준화를 통하여 기획을 용이하게 수립할 수 있다.

(4) 신축성(탄력성)의 원칙 : 유동적인 행정상황에 대응할 수 있어야 한다.

(5) 경제성의 원칙 : 기획 수립에는 막대한 물적․인적 자원과 시간이 소요되므로 가능한 한 자원을 절약해야 한다.

(6) 안정성의 원칙 : 불필요한 수정을 피하고 일관성과 안정감이 있도록 해야 한다.

(7) 장래예측성의 원칙 : 미래를 가급적 정확히 예측할 수 있어야 한다.

(8) 계속성(단계성)의 원칙 : 상위․중위․하위기획 등 단계적으로 연결되어야 한다.

2. 기획의 제약요인과 한계★

(1) 기획수립상의 제약성★

①목표간의 갈등: 목표자체가 원적이고 무형적이며 이해당사자간의 의견 대립

②정확한 미래예측의 곤란성: 인간능력의 한계로 인한 기획전제의 불완전성

③정보. 자료의 부족과 부정확성

④시간. 비용상의 제약: 기획보다 단순집행업무가 중시

⑤기획의 그레샴법칙: 기획보다 단순집행업무가 중시되는 현상

⑥개인적 창의력 위축: 공무원의 창의력 저해

 

 

(2) 계획집행상의 제약성★

①현상타파에 대한 저항과 파벌

②계획의 경직화 경향과 수정의 곤란성

③즉흥적 결정에 의한 빈번한 수정

④반복적 사용의 제한(기획의 상황구조성)

⑤자원배분의 비효율성

(3) 행정적 저해요인★

①기획담당자의 능력 부족 및 기획과 예산담당기구의 이원화

②기획에 대한 인식 부족

③기술. 경험의 부족: 미래예측기법, 회계이론, 방법론 부족

④정치적 불안정과 자원부족 : 기획의 안정성 저해

⑤기차 행정적 제약성

∙ 인사관리의 비합리성으로 유능인재 충원 곤란 ∙ 행정절차의 번잡성

∙ 회계제도. 재정기법의 비효율성 ∙각 부처간 기획중복으로 조정의 결여

∙ 행정기관의 비능률성과 비대화 등