행정학 정책론 2 - 정책의제와 정책목표, Cobb & Ross, 엘리트이론, 무의사결정 등

제2절 정책의제와 정책목표

01. 정책의제 설정----A

Ⅰ의의

정책의제설정(policy agenda)이란 정부가 해결을 위하여 사회문제를 공식적인 정책의제로 채택하는 과정

Ⅱ특징과 중요성★

∙ 정책의제설정은 ①문제해결의 첫단계이자 ②가장 많은 정치적 갈등이 발생되며 ③정책대안의 실질적인 제한과 범위의 한정이 여 기서 이루어진다는 점에서 어떤 문제가 정부관료제에 의하여 정식 논의대상으로 채택되어지느냐, 되지 못하느냐의 문제이므로 매우 중요한 단계

∙ 아무리 정책대안이 훌륭하고 바람직한 정책효과가 나타났다 해도 정책문제를 잘못 인지. 채택하면 정책문제는 여전히 해결되지 않은 상태로 남게 되는 오류를 범하게 되는데 이러한 현상을 근원적인 오류로서 제3의 오류(Meta-error) → 제3종과오를 막고 정책 문제를 정확히 정의하기 위해서는 ‘정책문제의 구조화’가 중요하다.

* 정책오류 제1종오류: 옳은 가설을 기각하는 오류, 틀린 대안을 채택하는 오류, 정책효과가 없는데 있다고 판단하는 오류 제2종오류: 틀린 가설을 인용하는 오류, 옳은 대안을 채택하지 않는 오류, 정책효과가 있는데 없다고 판단하는 오류 제3종오류: 정책문제를 잘못 인지하여 정책문제가 해결되지 못하는 근원적인 오류

* 정책문제의 구조화 1. 개념: 문제의 정의, 문제의 구체화를 포함하는 개념 즉, 무엇이 문제인가? 문제가 존재하는가? 문제의 약화요인은 무엇인가?를 규명하려는 것으로 정책분석의 가장 고차원적 요소로서 정책분석가들이 흔히 범하는 제3종과오를 막으려는 것이다. 2. 문제의 구조화 방안 (1)경계분석 (2)분류분석 (3)계층분석 (4)시네틱스 (5)가정분석 (6)델파이기법. 브레인스토밍 Ⅲ 정책의제 설정과정의 특징 문제를 인지하거나 의제를 설정하는 과정, 반드시 객관적. 합리적인 과정을 거치는 것은 아니다. 따라서 가장 많은 갈등이 수반된다. 다음은 Dunn이 지적한 정책문제의 특성 ①정치성 ②주관성 ③인공성 ④동태성: 정책문제는 여러문제와 얽혀 있고 환경변화에 따라 그 성격과 해결책이 달라지며 문제는 늘 변함없이 한곳에 머물러 있 지 않는다.(복잡성 또는 상호의존성)

Ⅳ 정책의제 설정과정과 모형★★★

1. 정책의제 설정과정★★★

(1) Cobb과 Elder모형

사회문제 → 사회적 이슈 → 체제의제 → 제도의제

①사회문제: 개인문제가 불특정 다수인에게 장기간에 걸쳐 반복적으로 일어나는 문제

②사회적 이슈: 일반인의 관심이 집중되고 여론이 환기된다.

③체제의제: 일반대중의 주목을 받을 가치가 있으며 정부가 문제해결을 하는 것이 정당한 것으로 인정하는 문제로 공중의제, 환경의제라고 한다.

④제도의제: 정부의제, 행동의제

* 정책의제의 유형

Cobb과 Elder	특징	Eystone	Anderson
체제의제	국민이 정부의 소관사항에 속한다고 보는 일반관심사, 구체화되어 있지 않고 갈등이 높은 포괄적인 환경의제, 채택전 의제	공중의제	토의의제
제도의제	정책결정자가 직접 검토하고 관심을 가지는 구체적 의제, 정부의제, 채택된 의제	공식의제	행동의제

2. 주도집단에 따른 정책의제 설정모형(Cobb & Ross)★★★

(1) 외부주도형

강요된 문제,

사회문제 → 사회적 이슈 → 공중의제 → 정부의제

외부집단이 주도하고, 진흙탕 싸움, 즉 외부집단간의 경쟁으로 인하여 점진적인 해결에 머무르는 수가 많다는 특징

외부주도형은 의사결정비용은 증가하나 집행에 대한 순응 확보를 위한 노력이 필요없게 되므로 집행비용은 감소한 다. 즉, 의제설정은 용이하지 않으나 집행은 용이하다 ∴ 민주적

주로 다원화된 선진국에서 나타나며, 우리의 경우 전자거래제도, 벤처산업육성, 개방형임용제, 소비자보호정책, 지방 자치실시, 그린벨트해제, 금융실명제

(2) 동원형: 내부주도형: 사회문제 → 정부의제 → 이슈화 → 공중의제

동원형은 정부가 의제를 일방적으로 채택한 후 문제를 행정PR 등에 의하여 이슈화 및 공중의제화 한다는 점이 특 징

전문가의 영향력이 크고, 정책결정과정과 내용이 분석적이라는 특징, ∴ 비민주적

주로 후진국에서 볼수 있는 유형으로 올림픽이나 월드컵 유치, 가족계획사업, 새마을사업, 의료보험제도, 의약분업 정책, 사장쇄신, 제2건국운동

(3) 내부접근형(음모형): 사회문제 → 정부의제

울나라의 국방부 차세대전투기사업 등 무기구매계약, 마산수출자유지역 결정, 금강산관광이나 대북지원사업 등 국 방. 외교정책에서 나타난다.

Ⅴ. 정책의제설정은 누가 주도하는가에 관한 이론적 논쟁★★★

★★ 엘리트이론 (엘리트의 역할 중시)	② 유럽의 고전적 엘리트이론 (19C 말)	(1)Pareto, Mosca, Michels의 이론으로 고전적 민주주의에 대한 비판 (2)사회는 권역을 가진 엘리트와 가지지못한 일반대중으로 구별되며 소수의 동질적이고 폐쇄적인 정치지도자(엘리트)가 다수의 대중을 지배 (3)엘리트들은 다른 계층에 책임을 지지 않으며 자신들의 이해관계를 고려하여 정책결정을 한다.
	③미국의 엘리트론 (1950년대)	(1) (2)
	⑥ 신엘리트 이론	Bachrach 와 Baratz의 무의사결정론(Dahl 의 다원론에 대한 비판)
★★ 다원론 (이익집단의 역할 중시)	① 고전적민주주의
	④고전적 다원주의론 (초기다원론, 맹아적 다원론, 이익집단론)	(1)★잠재이익집단론: 결정자는 말없는 이익집단의 이익을 염두에 두므로 활동적소수(Active Minority)에 의한 특수이익만을 추구하기 곤란 -중복회원이론:이익집단구성원은 여러집단에 중복소속되어 있어 특수이익의 극대화가 곤란 -공공이익집단론:특수이익 보다는 공익에 가까운 주장을 하는 이익집단의 이익이 정책에 반영될것이라는 이론 (2)이익집단자유주의: 이익집단론에 대한 반발로 이익집단의 자유로운 활동에 맡겨두면 조직화된 집단(활동적 소수:Active Minority)의 이익만 반영되고 조직화 되지 못한 다수의 침묵적 집단의 이익은 반영 곤란
	⑤R.Dahl 의 다원론(1950년대)	(1) (2)
	⑦신다원론 (수정다원주의)	(1)다원주의를 비판하면서 무의사결정론의 부분적 수용 (2)기업집단의 특권을 인정하되 정부의 수동적이고 중립적 조정자로서의 역할에 한계인식 → 정부가 더 전문적, 능동적으로 가능하다고 봄

* 고전주의 민주주의(①) → 엘리트이론(②③) → 다원주의(④⑤) → 신엘리트이론(⑥) → 신다원론(⑦)순으로 논쟁 전개

2. 계급이론, 신계급이론, 신베버주의, 조합주의 등

7 ★조합주의이론: 정부와 이익집단간의 ‘합의’를 중시므로 정부는 이익집단의 활동을 규정하고 포섭 또는 억압하 는 권위주의적이고 독립적 실체로 간주

①국가조합주의: 제3세계 및 후진자본주의에서 국가가 일방적으로 주도하는 이익대표체제

②사회조합주의: 이익집단의 자발적 시도에 의한 것으로 서구자본주의의 의회민주주의

 

 

 

 

 

Ⅵ 정책의제설정에 영향을 미치는 요인★★★

1. 정책문제 관련요인★★★

(1) 문제의 중요성

- 영향을 받는 집단(이해관계집단, 문제를 인지하는 집단, 문제를 제기하는 집단)의 규모가 크고(많고) 문제의 내용이 중요한 것일수록 의제화가능성이 높다.

* 그러나 ‘정책집행’에서는 (영향을 받는) 대상집단의 규모가 클수록 강력한 대응 때문에 집행이 어려워진다.

- 대중적인 문제이거나 사회전체에 주는 충격의 강도(파급효과)가 클수록 의제화가능성이 높다.

- 관련집단들에 의하여 예민하게 쟁점화된 것일수록 의제화가능성이 크다. 갈등해결의 필요성 차원에서 중요성이 부각되기 때문이다.

(2) 문제의 복잡성 :

- 이해관계가 복잡하게 얽혀 있는 경우에는 의제화가능성이 낮다. 이해관계집단이 크다는 것과 이해관계가 복잡한 경우를 구분해야 한다.

- 문제를 기술적으로 해결하기 곤란한 경우에는 의제화가능성이 낮다.

(3) 문제의 구체성 : 문제가 구체적일 때 정부의제설정이 쉬운가, 어려운가에 대해서는 입장이 엇갈리나 대체로 문제가 구체적이지 않고 추상적일 때 의제화가능성이 높다는 의견이 지배적이다.

- 문제가 구체적이지 않고 포괄적일수록 이해관계자(이해관계집단)가 많아지므로 의제화가능성이 높다(박성복 외).

- 문제가 명확하여 정책에 대한 비용부담자가 분명해 질 경우에는 저항으로 인하여 정부의제 설정이 곤란해진다(박성복 외)

- 문제가 명확하고 구체적이어서 이해가 용이할 경우에는 정부의제 설정이 용이해진다(정정길).

- 지시가 구체적일수록 정부의제 설정이 용이해진다.

(4) 핵결책의 유무 : 해결이 쉬울수록 의제화가능성이 높다.

(5) 선례의 유무 : 선례가 있을수록 의제화가능성이 높다.

3. 정치적 요인

(1)정치체제의 구조와 정치문화

(2)정치이념과 분위기: 우리나라의 경우 1960년대 이후 1980년대까지 경제성장제일주의가 주도하여 수출문제, 외자도입문제 등이 쉽게 정부의제로 받아들여진 반면, 환경오염이나 노동문제, 복지문제 등은 정부의제화가 어려웠다

(3)정치적 사건: 사회적 관심을 불러 일으킬 사건은 또한 정책의제설정과정에서 점화장치의 역할을 한다.

선거에 의한 정권교체를 대표적인 정치적 사건으로 지적하고 있다.

* 무의사결정 ---- C 1. 의의★★★ 1960년대 대규모 흑인폭동을 계기로 발전 무의사결정이란 의사결정자의 가치나 이익에 대한 잠재적인 도전을 억압하고 방해하는 결과를 초래하는 결정을 의미하는 것으로 주 로 의제 채택과정에서 나타나지만 결정, 집행. 평가 등 정책과정 전반에 걸쳐 나타난다 1960-70년대 우리나라가 경제성장과 안보이데올로기에 치중하여 인권 노동, 환경, 복지 등에 관한 문제를 짓눌러온 현상 모든 사회문제는 거의 자동으로 정책의제화한다는 다원적인 점증모형에 대한 반발로서 이는 신엘리트론으로 평가됨 3. 대두배경과 주요내용 정치권력의 2가지 모습 - 권력의 두얼굴 ① 정책문제를 해결하기 위하여 정책결정에 행사되는 권력 ② 정책의제의 채택과정에서 갈등을 억압하고, 갈등이 정치과정에 진입하는 것을 방지하는데 행사되는 권력 → 무의사결정 4. 발생원인과 사용수단 (1) 발생원인★ ①기득권 옹호응 위한 것이다 ②과잉충성, 즉 행정관료가 지배엘리트에 지나친 충성심에서 스스로 대립적인 견해를 공론화하지 않는 것 ③지배적 가치에 의한 집착 즉, 당시대의 정치문화에 어긋나는 문제는 정책의제화 되기 어렵다 ④특정문제들에 대해서 정치적 편견을 가지고 있을때에는 정책의제화 되기 어렵다 ⑤관료의 이익과 상충될때 나타난다. * 정책망 모형-----B★★★ 1, 의의: 다양한 이익, 목표, 전략을 가진 행위자들의 상호작용이라는 인식이 확산 하위정부모형(고정모형)이 가장 먼저 대두되었고, 이에 대한 반발로 공동체모형(가변모형)으로 발전     2. 하위정부모형(철의 삼각)★★★ 1) 특징: 정부관료제, 의회위원회, 기업집단 등 3자의 이해관계가 일치하여 장기적이고 안정적으로 호혜적인 동맹관계가 형성되어 그들의 이익만을 반영하는 정책결정체계를 의미 3. 공동체 모형★★★ 1) 이슈공통체: 미국에서 철의삼각(하위정부모형)을 대체하는 개념으로 공통의 기술적 전문성을 가진 다양한 견해의 대규모의 참여 자가들을 함께 묶는 지식공유집단이며 특정한 경계가 존재하지 않는 광범위한 정책연계망 2) 정책공동체: 다양한 신념과 가치를 가진사람(전문가)들이 특정분야의 정책에 대한 관심을 가지는 하나의 가상적 공동체로서 사 안별로 구성되며 장기간에 걸쳐 구축됨. *정책망 모형의 비교