행정학 조직론 2 - 조직 구조: 베버의 관료제, 대표관료제, 계선과 막료, 위원회, 책임운영기관, 공기업 등

제2절 조직의 구조와 양태

 

01 조직의 구조

Ⅰ조직구조의 의의

조직의 기본골격에 해당하는 것

Ⅲ조직구조의 변수★★★

조직의 구조변수

1.기본변수

(1) 복잡성: 분화의 정도★★

- 수평적 분화: 횡적인 분화 및 전문화 정도

- 수직적 분화: 계층화(계층의 수, 계층제의 깊이 등)

- 장소적(지역적)분산: 공간적 확산정도

(2)공식화★★

1)의의

조직내의 직무가 정형화. 표준화된 정도를 말하는데, 직무가 공식화되면 직무담당자의 재량 및 자율성은 줄어들고 예 측가능성을 높여준다.

공식화의 척도 및 방법으로는 ⅰ)직무기술서와 규정들이 세분화된 정도 ⅱ)감독의 정도 ⅲ)종업원과 경영자들에게 주 어진 자유자량권의 정도 ⅳ)작업표준화의 정도 ⅴ)법규가 존재하고 강요되는 정도

2)공식화의 특징★★

①단순하고 반복적 직무일수록 공식성이 높아짐 ②조직의 규모가 클수록 공식성 높아짐

③안정적 조직환경일수록 공식성 높아짐

3)공식화의 장단점★★

①장점

ⅰ)불확실성이나 행동의 변이성을 감소시켜 행동의 예측과 통제를 가능하게 하고

ⅱ)시간과 노력의 절감으로 효율적이고 정확. 신속한 과업수행이 가능

ⅲ)루틴화된 규범에 근거한 공정. 공평한 과업수행

ⅳ)반응의 신뢰성을 높여 대외관계의 일관성. 안정성 유지

ⅴ)일상적 업무의 대폭적인 하부위임이 가능

②역기능

ⅰ)규칙에 의존함으로써 상사와 부하간의 민주적이고 인간적인 의존관계는 깨어진다

ⅱ)비개인화. 비인간화 풍토를 확립하기 위하여 규칙에 담겨있지 않은 비정형적 의사결정은 최고관리층에 집중

ⅲ)급격한 변동이 일어나는 유동적인 상황하에서는 탄력적 대응성이 저하

ⅳ)구성원의 자율과 재량이 제약되어 인간소외

(3)집권화

 

 

 

 

 

 

2. 상화변수

(1)환경

①개념: 환경이란 조직 밖의 모든 영역

②특징

ⅰ)환경의 불확실성과 복잡성은 역관계: 불확실한 환경에 적응적인 행정조직은 비교적 구조의 복잡성이 낮다

ⅱ)환경의 불확실성과 공식성은 역관계: 안정된 환경하에서는 활동을 표준화시켜 놓기 때문에 동태적인 환경에 비 해서 공식성의 정도를 높아지게 한다

ⅲ)환경의 불확실성과 집권성은 역관계: 안정된 환경하에서는 집권화(관료제조직), 유동적 환경하에서는 분권화(동태 적 조직)

분업 분권

 

(2)기술

1)개념: 아주 광범하게는 조직의 구성요소를 산출물로 변화시키는 모든 활동

2)기술의 유형

①J.Woodward의 기술유형론

②J.D.Thompson의 기술유형론

ⅰ)길게연계된 기술: 부서간 상호의존성은 연속적이어서 갈등 가능성이 비교적 높다

ⅱ)중개적 기술: 은행에 돈을 맡기는 사람과 빌리는 사람을 연결하는 기술

부서간 상호의존성은 단순히 집합적이어서 갈등의 소지가 낮다

ⅲ)집약형 기술: 다양한 기술의 복합체로 다양한 기술이 개별적인 고객의 성격과 상태에 따라 다르게 배합되는 기술(종합병원에서 환자를 치료하는 기술)로서 표준화가 곤란

가장 많은 갈등이 수반되며 고비용을 요구하는 기술, 부서간 상호의존성은 교호적이다.

Thompson의 기술유형, 의존관계, 조정방법의 관계는 다음과 같다.★★★※

기술의 유형	집단간 의존성의 유형	조정방법	조정난이도	생산비용	갈등	복잡성	공식화
중개적 기술	집단적(pooled)	표준화	가장 용이	중간	중간	중간	중간
길게 연결된 기술	순차적(sequential)	계획	중간	낮음	낮음	낮음	높음
집약적 기술	교호적(reciprocal)	상호적응	가장 곤란	높음	높음	높음	낮음

③D.Perrow의 기술유형론: 원자재의 성격(분석가능성)과 탐색과정의 예외적 사례(과제의 다양성)의 수에 따라 분류

	예외 적응	예외많음
분석가능	일상적 기술 분석가능한 탐색과 소수의 예외가 결합된 기술 집권화 초래	공학적 기술 분석가능한 탐색과 다수예외가 결합된 기술 (주문을 받아 전동기 생산)
분석불가	기능 분석불가능한 탐색과 소수의 예외가 결합된 장인적 기술(고급 유리그릇 생산)	비일상적 기술 분석불가능한 탐색과 다수예외가 결합된 기술 (원자력추진장치)

3)기술의 특징

ⅰ)일상적인 기술일수록 조직의 복잡성이 낮음

ⅱ)일상적인 기술일수록 공식성이 높아짐

ⅲ)기술과 집권화간의 상관관계는 낮은편이지만 대체로 일상적 기술은 집권화를, 비일상적 기술은 분권화를 초래

 

 

 

 

 

(3)규모

①

②특징★★

ⅰ)규모가 커지면 계층의 분화, 수평적 분화가 이루어져 복잡성이 증대

ⅱ)규모가 큰 조직들이 작은 조직보다 더 전문화, 공식화, 분권화되는 경향

ⅲ)규모가 커지면 기본적인 주요업무는 관련이 적은 부수적인 업무, 즉 막료기능의 일종인 유지관리부문이 많아져 행정농도가 높아진다.

ⅳ)규모가 작을수록 구성원의 행동에 순기능이 많고 클수록 역기능

외생적 변수와 내생적변수

Ⅳ구조변수간의 관계★★★※

	규모	기술(일상적)	환경(불확실)
복잡성 공식성 집권성	+ + -	- + +	- - -

규모와 기본변수와의 관계	(1) 조직규모와 집권화 : 반비례 (Robey, Hall) * 규모 커지면 분권화가 불가피 (2) 조직규모와 공식화 : 비례 (Robey, Mintzberg, Rushing) * 규모 커지면 통제를 위하여 표준화나 절차의 명세화가 불가피 (3) 조직규모와 복잡성 : 비례 (Robey, Haas) * 수평적․수직적 분화 촉진
기술과 기본변수와의 관계	(1) 일상적기술일수록 집권화․공식화가 높고, 비일상적 기술일수록 집권화․공식화가 낮다.(Perrow) (2) 반복적․정형적․기계화된 기술일수록 기술적 복잡성이 높다. 기술적 복잡성이 높거나 낮을 경우 유기적 구조(공식화 및 집권화가 낮음)가 적합하고, 중간일 경우 기계적 구조(공식화 및 집권화가 높음)가 적합 (Woodward)
환경과 기본변수와의 관계	(1) 확실한 환경일수록 집권화․공식화가 높고, 복잡성의 정도는 낮으나, 불확실한 환경일수록 집권화․공식화가 낮고, 복잡성(환경의 복잡성)의 정도는 높다(Duncan). (2) Adhocracy는 복잡성(수직적 복잡성)의 수준이 낮다(Bennis). (3) 불확실한 환경일수록 조직구조의 복잡성이 낮다(Lawrence & Lorsch)

 

Ⅴ구조변수와 조직의 처방

 

<정리> 기계적 구조와 유기적 구조의 차이(Robey ; 1986) ★★★※

	기계적 구조	유기적 구조
장 점	예측 가능성	적 응 성
조직 특성	좁은 직무 범위 표준 운영절차 분명한 책임관계 계층제 공식적/몰인간적 대면관계	넓은 직무 범위 적은 규칙/절차 모호한 책임 관계 분화된 채널 비공식적/인간적 대면 관계
상황 조건	명확한 조직목표와 과제 분업적 과제 단순한 과제 성과 측정이 가능 금전적 동기부여 권위의 정당성 확보	모호한 조직목표와 과제 분업이 어려운 과제 복합적 과제 성과 측정이 어려움 복합적 동기부여 도전받는 권위

02. 관료제------ C

Ⅰ관료제의 개념

관료제는 매우 다의적인 개념이며 불확실한 개념

관료제의 개념에 대한 접근

ⅡWeber의 이론과 관료제의 특징

1. Weber이론의 특징★★★※

Weber의 관료제는 막연한 인상을 토대로 연구된 가설적인M

①이념형: 경험에 의한 M이 아니라 고도의 사유과정을 통하여 구성된 이념형

②보편성: 공사행정을 막론하고 모든 조직이 계층제 형태를 띤 관료제 구조라고 봄

③합리성: 가장 합리적이고 이상적 조직, 역가능은 고려하지 못함.

2.지배의 유형과 관료제의 발달

1)전통적 지배와 가산관료제(우리나라 조선시대 관료제)

①관료의 행동을 좌우하는 것은 전통이나 지배자의 자의임 ②권한행사의 자의성과 예측 불가능성

③기능의 미분화와 상하간의 인격적 지배가 농후 ④지식은 일반 교양적인 것에 의존

⑤관직의 사유화 및 공. 사 구분의 결여 ⑥기구내의 할거주의 현상

2)카리스마적 지배와 독재관료제: 지배자의 뛰어난 역량과 자질, 초인적인 힘에 의한 지배가 정당화되는 관료제로서 위 기나 재난시에 나타나는 관료제

3)합법적 지배와 근대관료제: 근대법치주의나 합리주의에 의한 관료제로서 Weber의 이념형관료제로서 직업관료제 및 실 적관료제를 기반으로 함

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절대관료제 정당관료제 근대관료제 관료제의 수정 후기관료제

신분관료제 엽관관료제 실적관료제 (인과관계론 및 탈관료제

가산관료제 정실관료제 정통관료제 대표관료제 등)

3 근대관료제의 성립요인

(1)화폐경제의 발달 (2)행정업무의 양적 증대 (3)행정업무의 질적 변화

(4)관료제적 조직의 기술적 우위성 (5)물적 관리수단의 집중화 (6)사회적 차별의 평균화

(7)2차집단 보호효과

4.근대관료제의 특징★★

(1)고도의 계층제 (2)법규에 의한 지배 및 권청적 권한

(3)문서주의와 공사분리 (4)전문지식

(5)직업의; 전업화 및 전임직(겸직금지) (6)고용관계의 자유계약성

(7)몰인간성, 비정의성 및 공평성(객관주의): 몰인간적 초연성

ⅢM. Weber의 이론의 비판과 수정

1. 1930년대의 비판과 수정(인간관계론과 미국사회학자): 부분적 비판, 병리지적

①조직관: 공식적인 면만 강조 ②인간관: 합리적인 면만 강조

③기능관: 순기능 만을 강조, 관료제의 역기능 내지 병리현상(동조과잉)을 경시(Merton)

※ 지나친 분업은 할거주의를, 합법성의 강조는 목표의 전환을, 전문지식의 강조는 민주통제를 곤란하게 함.

④환경관: 환경을 고려치 않고 폐쇄성

2. 1960년대 발전론자의 수정: 전면적 비판

①행정관청론의 한계

②계층제를 지배. 복종의 체제로 보기보다는 성하간의 분업이나 협동의 체제로 파악

③관료는 전문적 지식도 중요하지만 사회전반에 대한 넓은 이해력과 발전지향성이 더 중요

 

3. 1970년대 신행정론에 의한 극단적 비판: 후기관료제M, 탈관료제M

①Bennis는 관료제의 종말론을 주장, 후기관료제M(적응적, 유기적 조직)

②A.Toffler에 의한 동태적. 임시적조직 등 탈관료제적 조직M 대두

Ⅳ관료제의 역기능과 병리

(1)동조과잉과 수단의 목표화(과잉준수) (2)번문욕례.형식주의(Red Tape)

(3)인격. 인간성의 상실 (4)전문화로 인한 무능

(5)무사안일주의와 상급자의 권위에 의존

(6)할거주의: 타부처 국.과에 대한 배려가 없어 횡적인 조정. 협조가 곤란(Selznick)

(7)변동에 대한 저항(교착상태)

(8)관료독선주의: (관료를 위한 집단으로 전략: 카멜리펀트조직)

(9)민주성.대표성의 제약

(10)기타의 병리: 보수주의, 얕은 지혜, 전통주의. 귀속주의 및 극단적인 비밀주의, 권력에 대한 욕구, 공익의 망각, 무사 안일주의, Peter의 법칙(무능한 관료의 승진)

카멜리펀트 현상(Camelephant) 미국의 Toffler 가 관료제의 병리현상을 지적한 용어로 관료제는 보이지 않는 정당으로서 여당도 야당도 아닌 상태에서 정권교체에 관계없이 영구히 권력을 장악하는 특권집단이라고 비판 미국 관료제를 가장 느리고(Camel) 우둔한(elephant) 집단

Ⅴ관료제의 순기능과 옹호론

1. 관료제의 효용과 순기능

(1)상승욕구 충족수단 (2)법 앞의 평등

(3)신속하고 효율적인 행정 (4)갈등조정 (5)고도의 합리주의

2. 관료제의 옹호론(Goodsell, Perrow)

①동태적 조직이 일단 문제가 해결되고 나면 다시 관료제로 돌아감.

②법 앞의 평등을 무시할 경우 일관성이 저해되고 불평등이 나타남

③관료제 자체에 대한 부정적인 시각에 편향되어 있음

④관료제는 최근 대표관료제, 내부고발보호 등에 의해 충분히 통제받고 있음

⑤관료제의 낮은 성과는 무형적이고 다양한 목표 등 실패하기 쉬운 목표를 추구하기 때문

 

03 관료제와 민주주의----- B

1. 문제의 제기★

(1)관료제는 소수에 의한 지배와 능률성을, 민주주의는 다수에 의한 지배와 민주성을 그 특징으로 한다.

(2)부합되는 측면과 상충되는 측면이 있으나 양자는 공존. 보완이 가능한 관계로 보아야 함 → 양자의 상충되는 측면을 여하히 조화시켜 관료제가 민주주의 발전에 건전하게 기여하도록 유도하느냐 하는 것이 현대 관료제의 당면과제

2. 관료제가 민주주의에 공헌하는 측면★

(1)공직임용의 기회균등 (2)법 앞의 평등

(3)민주적 목표의 능률적 수행 (4)국회의 악화된 입법기능 보완

(5)국민생활수준 향상에 기여

3. 관료제가 민주주의를 저해하는 측면★

(1)대외적 민주주의에 대한 저해

①관료의 특권집권화: 국민 이익보다 관료 스스로의 이익 추구

②민중의 욕구에 부적응: 방대한 특권집단으로서 독선관료화

③무책임성: 정책결정에 있어서 관료제의 역할이 증대되고 관료제가 국가발전을 실질적으로 주도하면서도 특정상관에 대해서만 책임지려할 뿐 국민에게는 책임의식 결여

(2)대내적 민주주의에 대한 저해

①권한의 독점과 과두제의 철칙: 소수의 간부에게 권력이 집중되어 Michels의 이른바 과두제의 철칙 현상이 나타나 다수의 구성원이 의사결정과정에서 소외됨.

②임의단체 또는 비공식적 조직의 비민주적 보수화 경향: 자발적인 임의단체도 점차 내부적으로 비민주적 보수화. 관 료제화

③독단적 결정: 단일의 의사결정중추에 의존하므로 구성원의 집단토론을 저해하고 조직관리의 비민주화를 초래

④목표의 전환: 법규에의 치중으로 공익적. 민주적 목표 저해

 

04 대표관료제-------- A

Ⅰ의의★

대표관료제란 인종. 종교. 성별, 직업. 신분이나 계층. 지역 등 여러 기준에 의하여 분류되는 모든 사회집단들이 한 나라 의 인구전체 안에서 차지하는 비율에 맞게 관료조직의 직위들을 차지해야한다는 원리가 적용되는 관료제로서 공직임용 시 임용할당제를 적용하는 것

Ⅱ두가지 측면★★★※

(1)소극적 대표: 인적. 사회적. 배경적. 도덕적. 대표성으로서 한 나라의 사회경제적 인구 구성의 특징을 그대로 관료제 의 구성에 반영한다는 의미로서 ‘출신성분’이 ‘태도’를 결정한다는 측면

(2)적극적 대표: 사회적 대표성이 행동적, 실질적. 정치적, 정책적 대표성을 확보한다는 것을 전제로 함(태도가 행동을 결 정한다는 적극적 입장으로 이 측면은 충분히 입증된것이 아니라는 비판 있음)

Ⅲ대두배경 및 필요성★★★※

(1)특정계층의 공직독점 방지: 정부관료제의 인적구성이 그 사회의 인적 구성을 반영하게끔 관료제를 구성함으로써 관료 제내에 민주적 가치를 주입시키려는 의도

(2)시험에 의한 실적주의 한계: 공채에 의한 소극적 실적주의에 의해서는 국민에 대한 관료적 대응성을 효과적으로 확보 할 수 없으며. 교육에 대한 기회균등이 보장되지 않는 상태에서 실적주의의 공개경쟁채용시험제도는 진정한 기회균등이 아니라는 입장

(3)선거제도의 모순

(4)민주성과 중립성의 조화

(5)사회화에 의한 주관적 책임

엽관관료제 및 실적관료제와의 관계 (1)엽관관료제: 공직경질제, 행정의 정치성, 복수정당제, 정당에 대한 봉사, 교체임용주의 (2)실적관료제: 개인의 실적에 의한 공정성, 정치와 행정의 분리, 자율성, 능률성, 전문성, 도구성, 기술성, 소극성 (3)대표관료제: 집단주의에 의한 공정성, 적극적 인사행정, 합의성, 민주성, 형평성, 정치성, 대표성, 대응성, 참여성

Ⅳ대표성 확보를 위한 인사정책★★★※

(1)임용에 있어서 차별철폐: 취업보호대상자 우대 및 장애자의무고용제

(2)평등고용조치 및 임용할당제: 여성채용목표제, 양성채용목표제, 이공출신 채용목표제

(3)인재지역할장제

(4)자격기준의 완화 등 적극적 인사행정

각국의 대표관료제 실태 (1)영국: 학벌대표성 중심 (2)미국: 인종대표성 중심, 긍정적 조치(Affirmative Action)에 의한 적극적 고용증진계획에 의한 고용평등조치와 차별철폐 조치, 소수민족 적극고용 (3)한국: 성별대표성 등에 중점 ①공무원 공개경쟁채용에서 고용할당제: 여성채용목표제 또는 양성채용목표제, 여성관리자 임용할당제, 장애인 의무고 용제, 위업보호대상자 우대 ②여성들을 장관으로 일부 임명하겠다는 방침이나 정부위원회의 일정비율을 여성으로 구성 ③고위직에 대한 지역안배 고려

Ⅴ기능과 효용★

(1)정부관료제의 대표성 강화

(2)내부통제의 강화: 내부적. 비제동적 통제에 해당

(3)기회균등의 적극적. 실질적인 보장으로 실적제의 폐단 시정:

수직적 형평성(결과의 공평, 진보적 공평)을 보장하기 위한 장치

* 민주성이라는 본질적 가치를 구현하기 위하여 수단적 가치로서 형평성 주장

 

 

Ⅵ대표관료제의 한계와 방향

1.한계★★★※

(1)실적제와 상충

(2)재사회화의 불고려

* 흑인공무원이 오히려 흑인들을 더욱 탄압하였다는 연구결과가 이를 입증

(3)행정의 전문성과 생산성의 저하

(4)역차별의 우려: 대표관료제는 역차별을 낳고 사회분열을 조장할 수 있다. ‘다른것은 다르게’라는 수직적 공평만 을 강조한 나머지 동일한 능력을 가진 자를 역차별하여 자유주의 나 기회균등이라는 수평적 공평을 저해한다는 비판

(5)경험적 입증의 곤란 및 인사기술적인 어려움

2.방향

대표관료제의 쟁점★★★※ (1)내부통제 수단: 대표관료제란 외재적책임을 확보하기 위한 수단이나 내부통제(내제화된 외부통제)에 해당 (2)비제도적 통제: 심리적. 내면적 통제 (3)2차 사회화 불고려: 1차시험만 고려 (4)수직적 공평 확보: 수평적 공평은 불고려 (5)실질적 적극적인 기회균등 및 정치적 중립 보장

 

05 공식조직과 비공식조직 ----- D

Ⅰ의의

1.공식조직의 개념

과학적 관리론 등 고전적 조직론에서 중요시한 조직

2비공식조직의 개념

인간관계론 등 신고전적 조직론에서 중요시한 조직

Ⅲ공식조직과 비공식조직

1양조직의 특성

(1)공식조직

①인위적, 제도적, 가시적, 합리적 조직 ②공적 성격의 목적 추구

③합리성에 따라 인위적으로 구성 ④능률의 원리

⑤전체적 질서를 위한 활동 ⑥합법적 절차를 따른 규범의 성립

⑦수직적 계층관계

(2)비공식조직★

①자생적, 비제도적, 내면적, 비합리적 조직, 불시적 ②사적 성격의 목적 추구

③대면적에 접촉에 따라 자생적으로 구성 ④감정의 원리

⑤부분적 질서를 위한 활동 ⑥구성원의 상호작용에 의한 규범의 성립

⑦수평적 계층관계

2비공식조직의 기타 특징★

①나름대로의 자기 특유의 행동규범과 지위 및 신분체제 확립

②공식조직내에 존재하며 복합적. 다기능적 기능 수행

③공식조직으로부터 끊임없이 영향을 받는 타율성: 그 존폐여부가 공식조직의 통제에 달려 있음

④응집성의 정도가 공식조직보다 높음

⑤통제방식이 사회적인 것············ ⑥공식조직에 비해 훨씬 동태적. 변칙적임

Ⅳ비공식조직의 순기능과 역기능

1순기능

①심리적 안정감의 형성과 욕구불만의 발산처 ②공유할수 있는 행동규범의 확립과 사회적 통제

③공식지도자의 능력보완과 업무의 능률적인 수행 ④공식조직의 경직성의 완화와 적응성의 증진

⑤의사소통의 보완과 쇄신적 활동의 촉진

 

 

2,역기능

①비공식의사소통의 역기능 ②적대감과 심리적 불안감의 조성: 정실행위, 파벌조성 우려

③관리자의 소외 및 공식권위의 약화 ④개인적 불만의 집단으로서의 확산

⑤압력단체로서의 역할

Ⅴ비공식집단에 대한 통제

1통제의 기본원칙

 

2구체적 통제절차

 

Ⅵ한국행정과 비공식조직과의 문제점

소집단 특징: ①대면적 접촉관계 ②구성원간의 상화관계 활성화 ③광범위하고 활발한 의사전달 ④집단규범의 공유 ⑤규모가 작아 구성원의 부품화를 막고 감정적. 인간적 욕구의 충족: 사기앙양 ⑥실험대상: 규모가 작아 관찰과 실험이 용이항려 연구결과를 전체조직에 적용하는데 활용(인간관계론 등)

 

06 계선과 막료--------- C

Ⅰ개념

1계선

상하간의 명령복종관계를 지닌 수직적 계층구조를 형성하여 조직의 목표달성에 직접적으로 기여하는 조직의 중추적 기 관 - 예: 장관- 처관- 실국장 -과장

2막료

(1)개념

계선기관이 그 기능을 원활하게 수핼할수 있도록 이를 지원. 보조. 촉진함으로써 조직목표의 달성에 간접적으로 공 헌하는 보좌기관(기획, 자문, 권고, 조정, 정보의 수집, 분석과 ,인사, 회계, 법무, 공보, 조달 등) - 예: 차관보, 심의관, 담당관

(2)유형

★ 실정밥싱으로는 보조기관은 계선기관의 하부조직(차관, 차장, 실장, 국장, 과장)을 의미하며, 보좌기관은 본래의미의 막료(차관보, 담당관, 등)를 의미

Ⅱ특징 및 장단점

1.계선

(1)특징★

①계층제 형태를 띠며 조직상 최고책임자를 정점으로 하는 수직적 상하관계

②조직의 목표를 직접적으로 운영.집행하며 그 결과에 대해 직접적 책임 수반

③국민과 직접 접촉하여 봉사

④구체적인 결정권,. 집행권과 명령권 행사

(2)장점

①권한과 책임소재 한계가 명확 ②결정의 신속성: 시간과 경비 절약

③명령복종의 권한기관에 따라 강력한 통솔력 행사 ④조직의 안정을 기할수 있고 소규모 조직에 적합

(3)단점

①결정권이 계층의 최고관리층에 집중되어 있으므로 주관적. 독단적인 결정 초래

②막료에 비하여 전문적인 지식과 기능을 충분히 활용할수 없다

③부문간에 업무의 중복 및 조정의 곤란으로 조직운영의 효율성 저하: 기능별 조직구성으로 인한 할거주의

④조직의 경직화로 인하여 민주적, 탄력적인 조직활동이 저해됨

 

 

 

 

 

2막료

(1)특징★

①전문지식을 가지고 계선기관의 기능을 인격적으로 보완

②조직내에 권고. 자문. 조사. 연구에 응하는 할동

③국민과 직접 접촉하거나 봉사하지 않음: 계선을 보좌하여 국민에게는 간접적 봉사

④구체적인 집행권이나 명령권을 행사할수 없음

⑤계층제 형태를 띠지 않는 것이 일반적인 경향

(2)장점

①계선기관의 결함 보완

②전문적지식과 경험제공으로 합리적. 창의적 결정 및 행정전문화에 기여

③기관장의 통솔범위 확대: 인격적. 지적 보완제 역할

④계선기관의 업무의 조정 및 계선기관 업무과중 해소

(3)단점

①계선기관의 대립. 충돌. 알력. 불협화음 ②결정의 지연가능성 및 경비의 과다

③책임의식의 희박

④전문가적 한계: 전문가가 될수록 안목이 좁아진다는 전문가적 무능이나 전문가는 시야가 협소하여 기관장이 되기 어렵고 조언. 보좌기능에 한정해야 한다는 귤릭의 전문가 경계의 원칙

Ⅲ계선과 막료와의 관계

1갈등과 불화의 원인과 대책

(1)갈등과 불화의 원인★

①상호간에 권한과 책임한계의 불분명

②지식. 능력. 행태. 수입의 차이

③개혁 대 현상유지

④심리적 경쟁과 갈등

⑤직무에 대한 상호인식 부족

2.계선과 막료의 상대적 관계에 대한 연구

(1) Golrmbiewski 의 M

(2) Pondy의 조직농도

3상호관계 및 구별의 상대화★

(1)고전적 입장

①계선과 막료의 엄격한 구별 추구 ②계선이 주된 조직이며 막료는 보조적 조직

③막료는 계선의 응해야 할 의무가 있지만 계선은 막료의 자문을 거부할 자유가 있으므로 계선이 핵심기관

(2)현대적 입장: 양자의 구별이 상대화하는 가운데 양자를 상호보완적 관계로 인식(행태론)

(3) 상대화의 근거 및 이유

①막료도 자신의 전문분야에 대해 결정, 명령. 집행권 행사

②계선이나 막료의 이중적 지위를 가지는 직위나 부서 존재(국무총리. 기획관리실장)

③행정의 전문화 및 조직의 동태화에 따라 오늘날은 반드시 계선이 중추적기관, 막료는 보조적기관이라 보기 어려움

④계선은 막료중심의 의사결정을 형식적(문서와 절차상)으로 완성시켜 주는데 불과

Ⅳ우리나라의 막료제도

(1)현황: 차관보는 모든 부처에 있는건 아니다

(2)문제점

①담당관이나 차관보 등 막료기관이 설치목적대로 운영되지 못하고 계선기관으로 전락

②기관장이 막료의 중요성을 충분히 인식하지 못하여 유능한 인재를 막료기관에 충원치 못함

 

 

 

 

 

07위원회 (합의제 행정기관) ---- E

미국상황

독임형 합의제(위원회)

 

Ⅰ의의

1.개념

①조직을 의사결장자의 수에 따라 독임형과 합의제가 있다.

②민주적 결정과 조정을 촉진시키기 위해 복수의 구성원으로 구성되는 합의제 행정기관

③19C말 민국의 독립규제위원회가 그 전형적 형태

④수평적 분권제, 합의제, 회의식, 상설 동태적 조직

2특징★

① 계층제 조직에 비해 경직성이 완화된 동태적 조직

② 다수에 의한 결정이라는 점에서 행정의 민주성 제고

③ 전문가의 참여로 행정의 효율성 및 전문성 제고

④ 분권적․참여적 조직

⑤ 집행의 결과에 대해 책임이 적은 막료조직

⑥ 계속적․영속적․상설조직

⑦ 주로 경제적․사회적 규제업무 수행

⑧ 행정국가의 출현으로 행정권의 비대화를 방지하기 위한 조직

Ⅲ위원회의 유형★

⑴ 자문위원회	① 특정의 개인 또는 조직전체에 대한 자문에 응하게 하고 시민의 의견을 집약하여 행정당국에 반영시키는 막료기관적 성격을 가진 합의제기관 ② 결정은 정책적 영향력을 가질 수는 있으나 법적 구속력을 갖지 않으며 독립성 미흡 ③공식적 행정관청은 아님 ④노사정위, 규제위, 대통령, 국무총리, 장관 소속의 각종 심의 또는 자문위
⑵ 조정위원회	① 각 기관 혹은 개인이 상이한 의견을 통합․조정할 것을 목적으로 설치된 합의제조직 ② 결정은 건의성질만을 띠는 것도 있고 법적 구속력(의결권)이 있는 경우도 있음
⑶ 행정위원회	① 부처편제에서 어느 정도 중립성․독립성을 부여받고 설치되는 행정관청적 성격의 합의제 기관으로 그 결정은 법적 구속력을 가짐 ② 행정위원회는 일선행정에 대한 규제기능, 준입법기능, 준사법기능, 정책․기획․조정기능을 수행 ③ 미국의 독립규제위원회가 대표적. 우리 나라의 경우는 중앙선거관리위원회, 공정거래위원회, 무역위원회 소청심사위, 부패방지위, 국민고충처리위 등이 이와 유사
⑷ 독립규제 위원회	① 입법부, 사법부, 행정부로부터 독립되어 있으면서 준입법적․준사법적 기능을 수행하는 위원회 ② 예 : 주간통상위원회, 연방통신위원회 등(우리나라 : 금융통화위원회, 중앙선거관리위원회, 중앙노동위원회 등)

2독립규제위원회★

(1)의의

19C 말 비국에서 자본주의의 발달에 따라 야기된 경제 및 사회문제를 규명하기; 위해 행정부로부터 독립하여 준입법 권, 준사법권을 가지고 특수한 업무를 수행 또는 규제하기 위하여 설치된 합의제. 회의식 행정기관(행정위원회의 전형 적 형태로서 1887년 주간통상위원회가 그 시초)

(2)발달배경

①정치적 독립성 및 중립성 확보 ②규제사무의 기술적 복잡성. 전문성

③행정권의 비대화 방지 및 규제사무소의 불분명성 ④지역적 대표성 또는 직능대표성의 확립

⑤주간통상위원회의 성공적 운영

(3)성격 및 역할

①독립성: 입. 사법. 행정으로부터 독립(특히 행정부로부터 독립 강조)

ⅰ)대통령은 상원의 인준을 받아 위원을 임명하나 그 파면은 제한되는 점

ⅱ)위원의 임기는 대통령의 임기보다 장기인점

ⅲ)위원회의 결정은 그 자체가 최종적인 것으로 법적효력을 갖는 점

ⅳ)위원회와 대통령 사이에는 정규적인 연락방법이 없는 점

②합의. 회의식. 분권적 의결. 집행기관

③준입법권. 준사법권

④정치적 압력을 배제하고 독립적 지위 유지

(4)문제점

①타행정기관과의 조정이 곤란하고 책임이 분산

②독립규제위원회는 그 성격상 일반행정기관보다 민주통제가 어렵고 사회적.경제적 제조건의 변화에 적응하지 못하는 경향이 있음,

③법규사무의 처리가 신속하지 못하거나 타협안 초래, 결정의 비경제성

④Brownlow위원회는 의회의 팔 머리없는 4부라고 비판

(5)우리나라의 독립규제위

중앙선거관리위원회ㅡ 공종거래위, 중앙노동위, 금융통화위, 국가인권위, 등이 이와 유사

* 중앙선관위가 독립성이나 기능면에서 미국의 독립규제위와 가장 유사

Ⅳ위원회조직의 장단점★★★※

⑴ 장 점	⑵ 단 점
① 행정의 중립성과 정책의 계속성 유지 ② 신중하고 공정한 결정을 할 수 있는 점 ③ 이해대립의 사전 조정이 이루어지는 점 ④ 인간관계나 의사소통이 원할 ⑤ 행정국가의 출현에 따른 권력 재분배에 유익 ⑥ 전문지식과 기술을 활용할 수 있는 점 ⑦ 관리자 양성의 계기가 되는 점 ⑧ 중지의 집약과 창의적 결정이 가능 ⑨ 계층제의 경직성을 완화할 수 있는 점 ⑩ 다수의 지지를 획득할 수 있는 점	① 결정이 지체되는 점 ② 경비와 시간의 낭비 ③ 책임한계의 모호, 책임전가 문제 ④ 타협적 결정 초래 ⑤ 행정기밀의 누설 ⑥ 행정의 무기력․비능률 ⑦ 사무기구의 우월화 등

 

08 공기업 ------ B

Ⅰ의의

1개념

국가 또는 공공단체가 공공 수요의 총족(공공성)을 목적으로 주로 공채 및 차입금으로 출자 및 관리․지배하며 수지적합의 원칙(기업성)에 의거하여 기업적․경영적 성격을 지닌 사업으로 제3부문의 일종

공기업(광의)의 유형★ (1)정부기업: 체신, 양곡관리, 조달, 책임운영기관 (2)정부투자기관: 정부가 5할이상을 투자 또는 출자한 법인체로서 정부투자기관관리기본법이 적용되는 공기업(주식형 또 는 주식형) (3)정부출자기관: 국민은행, 국정교과서주식회사, 포항제철 (4)정부출연기관: 정부예산에서 매년 출연금의 형태로 자금을 지원하며 그 자금에 대한 권리를 정부가 가지지 아니하는 재정지원기관(관변연구단체, 공무원연금관리공단) (5)재정보조기관: 정부로부터 보조금을 지원받는 기관(협회) (6)간접투자기관: 한국산업은행이 출자한 한국자산관리공사 위 (3, 4, 5,6)은 일정규모이상을 실정법상 ‘정부산하기관’ 이라고 함

 

 

 

Ⅱ공기업의 발달요인★

⑴일반적인 요인(Friedmann) ★	⑵ 우리나라의 경우
① 민간자본의 부족 ② 국방․전략상 요인 ③ 독점적 서비스 ④ 정치적 신조 ⑤ 경제정책상의 요인 ⑥ 위기성을 띤 사업 경제개발 유도(개도국의 경우)	① 국가 재정수입의 확충(전매사업) ② 역사적 유산 (해방 후 귀속재산의 관리) ③ 파산위기 직면 기업체 구제 ④ 사기업의 비대화 방지 ⑤ 공공수요의 충족(주택) ※이밖에 일반적 요인 중 ①②③⑤

Ⅲ공기업의 이념★

(1)공공성

(2)이념성

(3)양자의 관계: 조화가 바람직

공기업의 권리원칙과 이념

Ⅳ공기업의 유형

구분	정부부처형	주식회사형	공사형
독립성	없음(법인격. 당사자 능력)	없음(법인격. 당사자 능력)
설치근거	정부조직법	특별법 또는 회사법	특별법
출자재원	정부예산(전액)	5할이상정부출자(주식보유)	전액정부투자
이념	공공성 > 기업성	공공성 < 기업성	공공성 + 기업성
직원신분	공무원	임원: 준공무원, 직원: 회사원
예산회계	기업예산회계법(특별회계)	정부투자기관관리기본법(독립채산제)
기관 예	통신 조달, 양곡관리 및 책임운영기관	한국전력공사, 국정교과서(과거)	주책공사, 철도, 무역투자진흥 공사
예산성립	국회의결 요(要)	국회의결 불필요(이사회 의결로 성립)
특징	저요금정책, 관료주의적	대륙계. 개도국형(과도기형)	영미형(전형적인 이상형)
조직특징	독임형(이사회 없음)	합의제(의결기관과 집행기관 분리)

우리나라의 국가공기업현황

Ⅴ공기업의 내부조직

1.단독제와 합의제

(1)단독제: 우리나라 정부기업의 경우는 이사회 없이 단독제가 원칙이며 주식회사. 공사의 경우 사장(총재)이 기업관리의 책임을 짐

(2)합의제: 우리나라 정부투자기관의 경우 최고의사결정기관으로서 이사회를 두며 이사는 권한. 책임이 동등하고 민주적 인 결정방법을 존중

①단일기관제

②이중기관제: 최고의사결정기구의 이원적으로 운영

우리나라 정부투자기관의 경우 현재 의결기관의 집행기관의 분리로 이중기관제라고 보는 것이 다수의 시각

2.임명제와 직능대표제

(1)임명제: 이사회의 구성원을 정부가 임명(우리나라)

(2)직능대표제

2.정책위원회형과 기능위원회형

(1)정책위원회형: 이사회의 구성을 일부는 상임, 일부는 비상임(비전문가)으로 하며 특정부서의 장을 겸하지 않음(현재 우 리나라 : ½은 상임, ½비상임)

(2)기능위원회형

Ⅵ공기업의 통제와 자주성

1통제

(1)주무부처장관에 의한 통제

(2)예산. 회계관계장관에 의한 통제: 기획예산처 장관의 예산안편성지침 시달 및 경영실적평가, 재경부장관의 결산승인

(3)회계검사기관에 의한 통제: 감사원의 감사실시

(4)의회에 의한 통제와 사법부에 의한 통제

2자주성

(1)정치상의 자주성: 의회의 정치적 간섭을 배제하기 위해 현역 국회위원은 공사의 임원 겸직 불가

(2)행정상의 자주성: 공사의 경영정책을 결정하는 권한과 책임은 자주적인 이사회에 부여

(3)재정상의 자주성: 이사회 의결로 예산이 확정되고 독립채산제를 인정하여 ①수지적 합의 원칙 ②자본의 자기조달의 원칙 ③이익(손해)의 자기처분(감수)의 원칙을 요소로 함

(4)인사상의 자주성: 인사관리상의 자율성을 가지며, 노동조합의 단체교섭권 및 쟁의권 등 인정

(5)법률상의 자주성: 특별법에 의해 설치되며 별개의 독립된 법인체를 이루고 있어 법률상 독자적 권리. 의무를 가짐

정부투자기관관리기본법 제개정 1983. 12. 정부투자기관관리기본법 제정: 사전통제체제 → 사후평가체제로 전환 이사회에 의한 예산의결. 성립(정부의 예산승인제도 폐지), 경영실적 평가제도, 감사원의 회계감사, 재경부의 결산승인

정부산하기관관리기본법 제정 정부로부터 받은 출연금이 연간 50억 이상 주요골자: 기관장추천위원회제 도입, 정부산하기관의 운영에 관한 사항을 심의, 의결하기 위하여 기획예산처에 정부산 하운영위원회 설치, 정부산하기관경영실적평가제 도입, 경영실적평가 결과에 따라 필요시 외부 회계감사를 받도록 함. 경영공시제도 도입, 고객헌장 제정 공표가능, 연1회이상 고객만족도조사 실시 가능

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

09 정부조직체계-------- B

Ⅰ의의

(1)정부조직의 의의: 정부조직 또는 행정기관이란 국가 또는 지자체의 해정사무를 수행하기 위하여 설치됨 조직을 의미

(2)정부조직법정주의

법적근거에 따른 행정기관의 분류

 

Ⅱ울나라 정부조직체계★

보충 우리나라 정부조직 체계

 

󰠆󰠏 최고관리층 : 장관 󰠆󰠏 본부조직 󰠏󰠊󰠏 보조기관(계선) : 차관, 실․국장, 과장 󰠆󰠏 중앙행정기관 󰠏󰠋 󰠌󰠏 보좌기관(참모) : 차관보, 담당관, 심의관 등 󰠆󰠏 국가행정기관 󰠏󰠋 󰠌󰠏 부속기관 : 교육훈련기관, 시험기관 등 󰠐 󰠌󰠏 특별지방행정기관(특별일선기관) 󰠏󰠏󰠇󰠏 중간일선기관 : 지방국세청, 지방경찰청 등 󰠐 󰠌󰠏 최일선기관 : 세무서, 경찰서 등 󰠌󰠏 지방자치단체 󰠏󰠆󰠏 광역자치단체 : 특별시, 광역시, 도 󰠌󰠏 기초자치단체 : 시. 군. 자치구   * 소속기관 : 중앙행정기관의 부속기관과 특별지방행정기관 모두를 포함한 의미 * 특별지방자치단체 : 광역자치단체와 기초자치단체가 보통자치단체라면 특별지방자치단체는 광역적인 업무 를 수행하는 자치단체조합 등을 의미하며 특별일선기관과는 다름

 

(1)중앙행정기관

①부

②처

③청: 부의 기능 중 일부 집행기능을 독립적으로 수행, 부에 소속된 외청, 청장은 차관급 또는 1급(별정직)

④위원회: 공정거래위원회

(2)특별지방행정기관

(3)부속기관

(4)자문기관

(5)소속기관

(6)보조기관: 행정기관의 의사 또는 판단의 결정이나 표시를 보조함으로써 행정기관의 목적달성에 공헌하는 기관

(7)보좌기관

(8)하부조직: 행정기관의 보조기관과 보좌기관

Ⅲ우리나라의 정부조직 현황★

 

중앙행정기관별 주요기능 <주의해야 할 부처별 주요기능>★★★※ 수자원(수량)관리: 건설교통부 수질관리: 환경부 법제심사: 법제처 출입국관리: 법무부 국립공원: 환경부 해양경찰: 해양수산부 원자력: 과학기술부 행정개혁 및 전자정부: 행자부 공무원 노조 등 공무원 복무: 행자부 보육업무: 여성부

10. 책임운영기관제도(Agency) ----------- A

Ⅰ개념★★★※

(1) 자율 + 성과 + 책임의 조화

(2)우리나라는 영국 Next Steps Program 의 Executive Agency(책임집행기관)의 영향을 받아 Hive-in 방식을 취하고 있 으나 뉴질랜드의 경우 Hive-out 방식에 의하여 민간기구(준정부조직)로 운영

(3)법적근거: 책임운영기관의 설치.운영에관한법률

각국의 책임운영기관 ① 미국: 1995년이후 클린턴행정부의 NPR의 건의로 설치된 성과중심조직(PBO: Perforance Based Org.) ② 영국: Next Steps에 의하여 설치된 책임집행기관(Executive Agency) ③ 캐나다: 특별사업기관(SOA: Special Operating Agency) ④ 뉴질랜드: 독립사업기관(Crown Entities) → 준정부 조직 ⑤ 호주: 책임운영기관(Statutory Authority) ⑥ 일본: 독립행정법인 → 준정부 조직 ⑦ 한국: 1999년 이후 설치된 책임운영기관

Ⅱ책임운영기관의 특징★★★※

(1) 집행기능 중심의 조직

(2) 성과중심의 조직

(3) 개방화된 조직(out -sourcing) : 기관장은 공직내외에서 유능한 인재를 공개모집하여 계약직으로 채용하고 성과에 따 라 연봉 지급

(4) 융통성(자율성)과 책임의 조화

(5) 상업화된 조직: 수익자부담주의, 기업회계방식 방식 등 민간경영방식으로 운영되는 기업화된 조직

Ⅲ적용대상 사무

(1) 공공성이 강한 사무분야 (2) 성과관리가 용이한 분야

(3) 내부시장화가 필요한 분야 (4) 자체재원 확보가 가능한 분야

(5)서비스의 통합이 필요한 분야

Ⅳ한계

(1)책임운영기관의 비대화와 정부팽창 은폐 및 민영화의 회피수단

(2)책임한계의 모호성

(3)기관장의 신분보장 (4)정책과 집행분리의 문제점

Ⅴ우리나라의 책임운영기관★★★※※※

(1)설치

행자부장관은 기획예산처 및 중앙행정기관의 장과 협의하여 책임운영기관을 대통령령으로 설치할수 있으며 책임운영 기관은 소속 중앙행정기관의 장이 부여한 사업목표를 달성하는데 필요한 기관운영의 독립성과 자율성이 보장된다

책임운영기관의 설치. 운영에 관한 법률 및 동법시행령(대통령령)에 의하여 현재 시범운영기관으로 국립의료원, 국군 홍보관리소, 운전면허시험장, 국립중앙과학관, 국립중앙극장, 국립영상간행물제작소, 농업기계화연구소, 국도유지건설 사무소, 정비창 등 23개 기관이 선정되어 운영

(2)인사

기관장은 소속 중앙행정기관장이 내외 전문가 중에서 공개모집절차(개방형임용)에 따라 3년 이내의 계약직공무원(3년 이내)으로 채용하고 연봉 지급

책임운영기관 소속 공무원에 대한 일체의 임용권이나 법적 책임은 주무부장관이 가지되 책임운영기관장에게 임용권 을 일부 위임할수 있으며, 기관장에게 상여금 차등지급권도 인정

(3)재정

책임운영기관의 재정은 특별회계로 운용하고 이용. 전용. 이월을 폭넓게 인정하는 한편 기업예산회계법이 준용되는 정부기업으로 간주

책임운영기관의 특별회계는 책임운영기관 계정별로 주무부장관이 운용하고 기예처장관이 통합하여 관리한다.

 

 

 

(4)성과관리

중앙행정기관장은 첵임운영기관의 재정의 경제성 제고, 서비스수준의 향상, 경영합리화 등에 관한 사업목표(성과목표) 를 기관장에게 부여하고 기관장은 사업운영계획을 수립하여 중앙행정기관장의 승인을 받는다.

행자부에 설치된 평가위원회(2차평가)와 각 행정기관에 설치된 운영심의회(1차평가)가 성과평가를 담당

정부기업과 책임운영기관의 비교

핵심정부 행정수반, 내각, 위원회 부서 등으로 구성되어 중앙행정부의 정점 및 심장부에서 국가정책을 결정하는 망 또는 조직을 의미   대리정부 문제점 ①분권화 전략은 자원 낭비 초래: 집행실패시 추가비용 소요 ②정책에 관한 정보의 왜곡: 중앙정부와 대리정부간 정보격차 ③재규제 및 새로운 중앙통제 유발: 오류의 방지 및 교정비용, 더 철저한 감사요구 ④공공서비스의 책임성 저하   관청형성론 (1)의의: 주 공격대상은 닉스카넨의 관료이익극대화가설인데 관청형성M은 관료들이 사적이익을 극대화한다는 가정은 받아들이지만 합리적인 고위관료들은 예산극대화 동기를 별로 갖지 않는다고 비판,. 그 이유는 ⅰ)관료제내에서는 개 인행동이 아닌 집행행동의 문제가 존재 ⅱ) 예산증가와 관련된 관료의 효용정도가 예산의 구성과 기관(부서)의 유형 에 따라 다르며, ⅲ)고위직 관료들은 금전적인 효용보다는 업무와 관련된 효용을 더 추구한다는 점 등을 들고 있다. (2) 관료들의 예산극대화동기에 대한 반론 1)예산 유형에 따른 변이: 고위관료들은 관청예산의 증대로부터 이익을 얻는데 관청예산을 제외한 사업예산 부문은 여타 기관으로 넘어가게 되므로 고위관료에게 있어서도 큰 이익을 가져다주지 못한다 2)기관유형에 따른 변이: 서비스전달기관이나 봉사기관은 예산극대화 동기가 강하나, 통제기관의 경우 고위관료에게 는 별 실질적인 이득이 없다 3)시간의 전개에 따른 변이: 현실적으로 합리적인 고위관료라면 위험한 영역 이상으로 부서의 팽창을 가져올 사업예 산증대를 시도하지 x (3)관료들의 관청형성 동기 1)합리적인 고위관료들은 반복적이고 일상적이며 자율성이 낮고 시민의 눈에 잘 노출되어 있는 계선기능보다는 창의 성을 요하고 자율성이 높으며 시민의 눈에 띄지 않는 참모기능을 더 선호 2)내부 재조직화를 통해 정책결정 수준은 강화하는 반면 책임이나 통제가 수반되는 일상적인 기능(주로 계선기능)은 따로 준정부조직 등으로 떼어 내고 고위관료는 가능한 한 결정기능이나 권력중심적 기능, 참모적 기능을 수행하려 한다. 3)외부파트너(하부 공공기관, 계약업자, 피규제인 고객, 이익집단)와의 관계 재정의를 통해 일상적인 업무부담은 줄이 고 정책통제는 극대화한다. 4)여타 부서와의 업무영역 경쟁을 성공적으로 수행하여 골치아픈 업무 또는 단순업무를 다른 부서에 넘긴다 5)민영화. 분봉(hiving-off). 계약(contracting out)등을 통해 고위관료의 선호에 맞지 않는 기능에 대한 책임을 지방 정부나 준정부기관, 책임운영기관 등 다양한 정부조직을 형성하여 그곳으로 넘긴다 (4)비판 정부팽창의 은폐수단 또는 책임회피수단으로 악용 소지