제1절 행정책임과 통제
01 행정책임
책임
외재적 책임: 국민, 입법, 공익, 수익자, 법령 …
내재적 책임: 전문적기술 윤리, 양심, 출신집단 책임감(=사회화 과정) …
Ⅰ의의
Ⅱ중요성 대두배경★
(1)현대행정수요의 복잡. 다양화. 전문화 및 기술화로 인한 외부견제의 한계
(2)위임입법권 등 행정의 준입법권. 준사법권 증가 → 행정권의 증대(정행1원론)
(3)행정의 전문화로 인한 행정의 자율성 및 재량권, 자원배분권 증가
(4)정치. 행정문화의 후진성과 정부주도형의 경제발전 추진: 개도국의 경우
(5)입법통제. 민중통제 등 외부통제의 상대적 취약성
(6)정부에 의한 정보 독점
Ⅲ행정책임의 본질과 특징
(1)일정한 의무를 전제: 책임이란 어떠한 임무를 수행할 의무 또는 부여된 권한을 실천해야 할 의무
(2)재량권. 자율권에 기인하여 발생
(3)행동의 결과가 과정에 대한 책임
(4)행정통제와 표리의 관계
(5)행정책임기준의 유동성
(6)공익적 요구에 충실해야 할 외연성
Ⅳ행정책임의 기준(근거)
(1)명문의 규정이 있는 경우(법령적. 강제적기준)
*복종의무, 청렴의무, 정치적중립의무, 취업제한의 의무
(2)명문의 규정이 없는 경우(자율적. 추상적기준)
①공익 등 행정이념(형평성, 공익성, 민주성, 효과성, 능률성)
②행정윤리: 직업윤리 ③국민의 여망과 기대: 부응성
④행정목표와 계획: 기관의 목표나 정책목표 ⑤수익자집단의 요구
Ⅴ행정책임의 유형
1.Finer와 C.J.Friedrich의 책임유형론※
(1)의의
(2)H.Finer의 고전적 책임론
∙관료의 책임(행정책임)은 어떠한 조직. 개인이든간에 자기 스스로의 행동에 대해서는 심판관이 될 수 없다고 하여 자율적. 비제도적 통제의 한계를 지적하면서 사법부. 입법부 등 제도화된 외부적인 힘에 의한 통제를 강조하는 근대적 접근방법의 입장
∙국민의 여망이나 공익에 부응해야 한다는 객관적 책임의 한 양태이며 Hynemann도 외재적. 민주적. 정치적 책임을 확보하기 위해서는 의회 등을 통한 외부적. 타율적 통제가 중요하다고 함
(3)C.J.Friedrich의 새로운(현대적)책임론
∙행정인 개인 자신의 마음속에 있는 책임감의 촉진을 통하여 자율적으로 유도되어야 한다는 행정책임에 관한 내부적 접근방법을 강조
∙책임이란 통제되거나 제도화. 객관화 할수 있는 것이 아니며 유도되어지는 것으로서 공무원들의 직업윤리나 전문기 술적. 과학적 기준에 따라야 할 기능적(기술적)책임과 국민의 요구에 따르는 즉, 민중감정(국민정서)에 응답해야 하 는 정치적 책임 2가지라고 강조
2.외재적 책임과 내재적 책임※
(1)외재적책임
∙관료자신의 내면적 판단기준이 아닌 외부적인 힘(법룰, 입법, 사업,국민)에 의한 통제에 의하여 확보되는 책임
①법적 책임: 객관적. 공식적. 강제적 책임
②계층적 책임: 계층구조에 대한 책임
③국회나 사법부에 대한 책임:
④국민에 대한 응답적 책임
(2)내재적책임: 외부적인 힘이 아닌 관료 자신의 마음속에 있는 기준에 의한 책임
①직업적. 관료적. 기능적 책임: 전문지식이나 기술이 판단기준
②주관적. 자율적. 재량적. 심리적 책임: 관료의 양심이나 직업윤리 등 내적 충동이 판단의 기준이 됨
주의: H.Finer, Hynemann 등은 오재적 책임중 ①②③을 강조하였고 Friedrich등은 내재적 책임을 중시(다만 외 재적 책임 중 ④의 경우 국회 등을 통한 타율적 통제는 H.Hiner가 민중감정에 의한 자발적 책임은 Friedrich가 강 조)
3.행장책임의 순환구조에 따른 유형★ : 임무적 책임, 응답적 책임, 변명적 책임, 재재적 책임
행정책임은 주인(국민)-대리인(관료)이론에 입각하여ㅑ 발생경로에 따라 다음 4단계의 순환구조(임무적책임→ 응답적 책임 → 변명적 책임 → 수난적 책임)로 고찰 가능, 이중 (1)(2)는 도의적 책임, (3)(4)는 법적책임과 관련됨
(1)임무적 책임: 주인인 국민이 대리인(수임자)에 대하여 특정임무나 업무를 맡김으로써 발생하는 책임, 즉 국민의 수 임자나 공복으로서 발생하는 책임
(2)응답적 책임: 대리인(수임자)이 위임자인 주인의 의사나 지시. 요구에 따라 임무를 수행해야 할 책임으로서 이는 국 민의 여망이나 민의에 부응해야 할 책임으로 정치적, 도의적. 윤리적. 외재적 책임을 말하며 국민(주인)의 의사나 여망 이 판단기준이 되는 책임
(3)변명적 책임: 주인이 대리인의 업무수행결과가 불만족스러울때 주인의 문책에 따라 변명.해명을 해야 할 설명적. 변 명적 책임
(4)수난적 책임: 대리인의 해명을 주인이 납득할 수 없을 때 주인으로부터 제재와 비난을 감수해야 할 재제적 책임
4.객관적 책임과 주관적 책임
(1)객관적 책임: 합법적 책임과 응답적 책임이 이에 해당
∙합법적 책임: 공식적. 법률적 책임으로 분담될 수 없는 책임이다. 법규를 준수하지 못한데 대한 책임이다. 변명적 책 임과도 같다.
∙상급자와 부하에 대한 책임(계층구조적 책임): 상하 계층적 책임구조인 행정조직내에서 상급자의 지시나 부여된 목 표에 대해 직접적으로 지는 책임
∙정책에 대한 책임: 정책에 구체화된 선거직공무원의 요구를 실현시켜야 할 책임으로서 정책을 입안하고 법과 행정명 령을 집행할 의무
∙국민에 대한 책임: 주인인 국민의 여망과 의사 또는 공익적 요구에 부합되는 행정을 수행할 책임(응답적. 의무적책 임)
(2)주관적 책임
5.기타유형
(1)법적책임과 재량적책임
(2)법적책임과 도의적 책임
∙법적채임: 법령에 위반되지 않을 책임으로 분담할수 없는 책임, 공식적, 객관적, 설명적 책임
∙도의적 책임: 국민의 수임자 또는 공복으로서의 광범위한 책임으로 의무적, 포괄적 책임.
공식적 지위나 권한과는 권한없이 국민의 여망에 부응해야 할 응답적. 윤리적 책임으로서 타인(부하)의 행위로 인하여 지게되는 공유되는 책임
(3)정치적 책임과 기능적(직업적)책임
∙정치적책임: 국민에 대하여 지는 민주적. 응답적 책임
∙기능적(직업적)책임: 전문직업인으로서 직업윤리나 전문적. 기술적기준에 따라야 할 책임
(4)결과적책임과 과정적책임
∙결과적책임: 행정행위의 내용이나 결과에 대한 책임- 상급자
∙과정적책임: 행정행위의 절차에 대한 책임 - 하급자
02 행정통제 ----------------------------------------------------- A
Ⅰ의의
1.개념
∙행정이 국민이나 입법부의 요구나 기대, 공익, 법령 등의 행동기준에 따라 이루어지고 있는가를 확인. 평가하고 필요한 시정조치를 취하는 것
∙내부통제는 능률성과 효과성을, 외부통제는 민주성을 각각 중시하며 행정이 전문화됨에 따라 외부통제가 무력화되면 서 내부통제가 상대적으로 중시되고 있다.
2.필요성
∙행정재량권의 확대에 따른 행정책임의 확보 필요성 ∙행정성과를 종합적으로 확인. 평가
∙행정계획의 효과적 집행 보장 ∙행정의 민주화. 능률화의 제고
∙관료들의 병리를 방지하고 확대된 재량권의 남용 방지
3.특징 및 원칙
Ⅱ행정통제의 원칙과 과정(내부통제 중심)
1.행정통제의 원칙
2.행정통제의 절차★
∙동제기준의 설정: 단기간에 전체상황을 파악할수 있는 전략적 통제점 선정
∙성과의 측정과 평가(해석) 및 보고: 시행성과를 측정하여 편차를 발견하고 비교. 평가
∙시정조치: 통제기준이 선정되고 수집된 자료가 그 기준에 의하여 비교. 평가되었을 경우 얻어진 결과를 토대로 목표와 사업성과간의 편차를 제기하거나 조정
소극적 피드백: 오차의 수정 적극적 피드백: 목표자체의 수정
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통제기준(통제점) 선정시 고려요소★ (1)적시성: 책임을 규명해야 할 시점을 놓쳐서는 안된다 (2)경제성: 통제비용을 적절히 고려해야 한다 (3)균형성: 전체적인 통제대상의 어느 한 부분에만 치우쳐 통제의 균형을 상실해서도 안된다 (4)포괄성: 전반적인 사업의 성과를 파악할 수 있어야 한다 (5)사회적 가치성: 사회적으로도 의미있고 중요한 부분을 통제점으로 선정해야 한다 |
Ⅲ행정통제의 유형★
1.외부통제(민주통제)
외부통제란 「외부적 책임을 확보하기 위하여 국민. 입법부. 사법부 등에 의해 행정활동을 통제하는 것」
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외부통제의 선행조건(Lipset) (1) 사회적 다원화 : 자율성을 갖는 다양한 집단 존재 (2) 사회적 교화 : 다양한 루트를 통해 국민에게 규범과 지식을 전달하여 국민을 교화시켜야 한다. (3) 기본적인 합의 : 선거결과에 대한 승복, 상대방 존중, 국민의 알권리 등 민주주의에 대한 기본적인 합의 필요 (4) 시민의 참여 : 민주의식이 높은 시민의 참여 필요 (5) 자유로운 정치활동 : 집회 및 결사의 자유, 참정권, 선거를 통한 정권교체 등 민주통제의 여건 조성 (6) 엘리트의 순환 : 신진엘리트의 채용 등으로 공직의 신진대사 촉진 (7) 기타 : 심리적 안정감, 소득의 평준화, 교육의 보편화 등 |
(1)입법통제
1)의의: 의회의 입법기능을 통해 국정에 대한 비판. 감시기능수행.
2)방법
∙입법활동에 의한 통제 ∙국기재정에 대한 통제
∙인사권에 의한 통제 ∙정책에 대한 통제
∙국정감사권과 국정조사권에 의한 통제
3)장단점
장점: ∙통제의 제도화로 민중통제의 한계 보완 ∙집단적 통제 ∙객관적인 외부통제
∙가장 민주적인 통제
단점: ∙전문성 부족 ∙행정권의 강화에 따른 상대적인 통제력 위축
∙특수이익을 대표하는 비대표성 ∙정보부족으로 대리손실 초래
(2)사법통제
∙의의
ⅰ)국민적 권익이 행정부에 의하여 위법하게 침해되는 경우 사법부가 이를 구제 ⅱ)행정명령. 처분, 규칙의 위헌, 위법 여부를 심사함으로써 행정을 통제하는 것
∙★한계:ⅰ)이미 이루어진 행정행위를 사후에 심판하는 소극적인 사후구제이므로 예방적 기능이 없다
ⅱ)시간. 비용이 많이 들어간다 ⅲ)행정의 전문화에 의한 제약이 있고 ⅳ)공무원의 부작위는 다루기 곤란한 점
ⅴ)위법행정만을 다루는 합법성 위주의 통제라는 점에서 현대행정에서 만연되어 있는 부당한 재량행위를 적극적 으로 방지할 수 없다 ⅵ)사법부의 행정개입이 지나치면 오히려 능률저하가 야기될 수 있고 국민의 비용부담을 크게 할 수 있다. ⅶ)정치적. 정책적 책임추궁에 한계
(3)민중통제
∙의의
∙방법: ⅰ)선거 및 투표 ⅱ)이익집단의 활동 ⅲ)여론. 매스컴의 역할 ⅳ)정당의 역할 ⅴ)시민단체(NGO)의 활동과 행 정에 대한 시민참여 ⅵ)공동체에 의한 통제
∙성격: 정당에 의한 통제를 제외하면 모두 비제도적 통제에 해당
(4)옴부즈만제도
1)의의: 호민관 또는 행정감찰기관
1809년 스웨덴에서 처음으로 명문화
2)기능 및 원칙
3)옴부즈만제도의 일반적인 특징※
①의회소속기관: 의회소속이라고 해서 의회가 옴부즈만의 활동을 지휘. 감독할 수 있다는 뜻은 아니다
옴부즈만은 입법부로부터 정치적으로나 직무상으로 독립된 기관이며 불편부당의 기관이가. 옴부즈만은 여야합의 에 의하여 양당이 추천하고 있는 의회는 옴부즈만을 임명할 권한만을 가지고 있다. 우리나라와 프랑스의 경우는 행정부 소속
②고발행위의 다양성: 옴부즈만이 고발할 수 있는 행위는 불법행위는 물론 부당행위, 비능률, 부정행위, 태만, 과실, 결정의 편파성, 신청에 대한 무응답에 이르기까지 다양하다 따라서 고발의 대상이 되는 행위는 붕법행위 뿐만 아 니라 공직의 요구에서 이탈된 모든 행위
즉, 합법성 뿐만 아니라 합목적성에 문제가 있는 행정행위도 조사대상
③간접적 통제: ④직권에 의한 조사
⑤신속한 처리와 저렴한 비용 ⑥독립된 헌법기관(우리나라는 아님)
4)한국의 민원옴부즈만제도
①현황★
국무총리소속 국민고충처리위원회가 우리나라의 민원옴부즈만이다
②주요특징★
∙감사가 이미 착수된 사항이나 행정심판. 소송 등 다른 법률에 의하여 불복절차가 진행중인 사항에 대해서는 옴 부즈만의 관할 범위에서 제외하였다.
∙행정각부를 통할하는 국무총리 소속하에 설치되어 있으나 직무상으로는 독립성과 자율성이 보장된다.
∙신청에 의한 조사만 가능하며 직권조사기능이 없다
∙헌법이 아닌 법률(민원사무처리에관한법률)에 의해 설치된 기관이므로 법률개정으로도 옴부즈만을 개폐할수 있 어 안정성이 부족하다
③주요기능
④신청대상 고충사항
∙원칙적으로 신청일로부터 1년 이내에 발생한 고충이라야 한다
⑤위원회의 설치 및 구성
⑥문제점※
∙우리나라의 옴부즈만은 법률상기관으로서 조직상 안정성이 부족
∙정부내에 설치되어 있어 정부로부터 독립성이 미흡한 내부통제에 불과
∙신청에 의한 조사만 가능하며 직권조사권이 없다
∙사전심사권이 없어 사전예방제도가 아니며 사후심사제도이다
∙입법. 사법부를 통제대상으로 하고 있지 못하다
2.내부통제(자율통제)
(1)의의: 행정활동이 본래의 목표나 방침대로 d;lfndj지고 있는지를 자체적으로 평가/ 확인하고 필요시 시정조치를 하 는 것
(2)방법
①공무원의 자율적 통제로서의 행정윤리의 확맂: 장기적으로 벌때 이상적이고 실효성있는 통제방법으로 ⅰ)정치의 정 화 ⅱ)직공의 확립 ⅲ)집단. 조직규범의 자율적 형성. 촉진 ⅳ)능력발전의 기회부여
②관리기관에 의한 요소별 통제(내부규제)
∙인사통제;: 중앙인사위원회의 인사감사, 고위직 인사감사
∙기구 및 정원통제: 행자부의 정부조직 개편 및 정원조정
∙예산통제: 기획예산처의 예산사정
∙물자통제: 조달청의 물자관리
∙법적통제: 법제처의 법제심사
(2)내부통제의 방향
∙소극적통제에서 적극적 통제로 ∙사후적 통제에서 사전적 통제로
∙일시적 통제에서 계속적 통제로 ∙양적.수단적 통제에서 질적.가치적 통제로
⑶ 문제점
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① 외부통제 |
② 내부통제 |
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㉠ 입법부의 행정부 견제 기능 미약 ㉡ 사법부 독립 미확립 ㉢ 국민의 낮은 정치 의식 수준 ㉣ 이익 단체가 행정에 예속 ㉤ 언론 기관의 자율성 약화 |
㉠ 공무원의 윤리 의식 미약 ㉡ 통제 기준 선정 곤란, 설정 기준 불명확 ㉢ 심사 분석의 문제점 ㉣ 환류 기능 미약
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Ⅳ행정통제 강화방안
(1)행정통제의 대상과 영역 확대 및 통제장치의 다원화
숨어있는 정부(준정부조직), 정부기금, 권력기관(검찰, 경찰, 세무)등을 통제할 수 있어야 한다. 특히 통제비용이 통제 효과를 초과한다는 이유로 이들 영역을 성역화하여 통제대상에서 제외하는 것은 곤란하다
(2)행정의 투명성 확보를 위한 정보의 균형화
(3)시민사회의 자율성과 통제력강화
(4)윤리확립 등을 통한 자율적 통제장치 정착
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민원사무 처리제도(민원사무처리에관한법률)★ 민원사무(일반민원)처라의 원칙 ∙민원신청 문서의 원칙 ∙민원신청 접수거부 금지의 원칙 ∙다른 행정기관을 이용한 민원의 접수. 교부 ∙민원사무 우선처리의 원칙 ∙민원사무편람 비치원칙 ∙민원1회방문처리의 원칙 ∙민원사무처리기준표의 통합고시 원칙 ∙결과처리 통지의 원칙 |